打破“數(shù)據(jù)孤島”：貴州“一網(wǎng)通辦”的實(shí)踐、困境與深化路徑

摘要:隨著數(shù)字政府建設(shè)的深入推進(jìn),數(shù)據(jù)共享已成為提升政府治理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。貴州省作為國(guó)家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū),以“一網(wǎng)通辦”為抓手,在打破“數(shù)據(jù)孤島”方面取得了顯著成效,形成了獨(dú)具特色的“貴州模式”。本文系統(tǒng)梳理貴州“一網(wǎng)通辦”在技術(shù)、組織與制度層面的多重驅(qū)動(dòng)機(jī)制,深入剖析其仍面臨的結(jié)構(gòu)性壁壘、部門利益博弈、制度保障缺失與執(zhí)行主體制約等現(xiàn)實(shí)困境,并提出從技術(shù)賦能走向治理重塑的深化路徑,為全國(guó)特別是西部地區(qū)推進(jìn)數(shù)字治理提供實(shí)踐啟示。

　　關(guān)鍵詞:數(shù)據(jù)共享；一網(wǎng)通辦；數(shù)字政府；治理現(xiàn)代化

　　一、引言

　　隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等新興信息技術(shù)日趨成熟,現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展正在加速政府部門的改革與創(chuàng)新。2022年,國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中著重指出,到2035年要建成整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準(zhǔn)、開(kāi)放透明、公平普惠的數(shù)字政府。在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中,數(shù)據(jù)共享是驅(qū)動(dòng)政府決策范式轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新源動(dòng)力。國(guó)家先后出臺(tái)《“十四五”國(guó)家信息化規(guī)劃》《政務(wù)數(shù)據(jù)共享?xiàng)l例》等系列政策文件,為推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作提供政策保障。目前,全國(guó)各地積極推進(jìn)數(shù)據(jù)共享,上?！半S申辦”、浙江“浙里辦”、廣東“粵省事”、貴州“一網(wǎng)通辦”等成功的地方實(shí)踐紛紛涌現(xiàn)。

　　然而在具體實(shí)踐中,跨部門數(shù)據(jù)共享仍然存在信息孤島,面臨著“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”的困境。貴州省依托國(guó)家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)的先發(fā)優(yōu)勢(shì),以“一云一網(wǎng)一平臺(tái)”為基礎(chǔ),強(qiáng)力推動(dòng)“一網(wǎng)通辦”建設(shè),其政務(wù)服務(wù)能力連續(xù)多年位居全國(guó)前列。本研究選取貴州省“一網(wǎng)通辦”為個(gè)案,深入考察其政府跨部門數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)工作,旨在深入剖析貴州成功破解數(shù)據(jù)共享困境的核心密碼,并以其當(dāng)前面臨的深層挑戰(zhàn)為鏡鑒,探索數(shù)字政府從“物理聯(lián)通”邁向“價(jià)值融合”的可行路徑。

　　二、貴州“一網(wǎng)通辦”:破解數(shù)據(jù)共享難題的“多重驅(qū)動(dòng)”

　　貴州省依托“云上貴州一朵云、政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)、智能工作一平臺(tái)”等基礎(chǔ)設(shè)施,跨層級(jí)、跨地域、跨部門調(diào)度政府?dāng)?shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)“聚、通、用”,以消除“信息孤島”。

　　(一)技術(shù)驅(qū)動(dòng):“一云一網(wǎng)一平臺(tái)”的統(tǒng)一賦能

　　“一云”(云上貴州系統(tǒng)平臺(tái))作為全國(guó)首個(gè)省級(jí)政務(wù)云平臺(tái),實(shí)現(xiàn)了各部門政務(wù)數(shù)據(jù)資源和各項(xiàng)應(yīng)用的物理集中和統(tǒng)一托管,為數(shù)據(jù)匯聚提供了“容器”?！耙痪W(wǎng)”(電子政務(wù)外網(wǎng))推進(jìn)各級(jí)各部門電子政務(wù)外網(wǎng)、業(yè)務(wù)專網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)互聯(lián)互通,實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)、村全面覆蓋?！耙黄脚_(tái)”(政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái))是實(shí)現(xiàn)智能調(diào)度的“中樞神經(jīng)”,其包含的數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái),通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化接口,強(qiáng)制性地將分散的數(shù)據(jù)連接起來(lái),實(shí)現(xiàn)“一次提交、協(xié)同辦理”。

　　(二)組織驅(qū)動(dòng):高位推動(dòng)與跨部門協(xié)調(diào)

　　面對(duì)根深蒂固的部門壁壘,貴州將“一網(wǎng)通辦”和數(shù)據(jù)共享明確為“一把手”工程,省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自部署。在省級(jí)層面,成立了由主要分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)與強(qiáng)激勵(lì)推動(dòng),有效突破了常規(guī)科層組織的職責(zé)壁壘。省級(jí)政府還專門成立了省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、省政務(wù)服務(wù)中心等常設(shè)機(jī)構(gòu),并下設(shè)大數(shù)據(jù)發(fā)展保障組及“數(shù)據(jù)共享工作專班”。在市(州)及以下層面,各地通過(guò)成立地方領(lǐng)導(dǎo)小組、召開(kāi)工作推進(jìn)會(huì)等方式,確保省級(jí)決策的層層傳導(dǎo)與落實(shí)。此外,全省創(chuàng)新性地建立了覆蓋省市縣三級(jí)的“云長(zhǎng)制”,將數(shù)據(jù)資源整合與管理的責(zé)任直接落實(shí)到各級(jí)行政負(fù)責(zé)人。

　　(三)制度驅(qū)動(dòng):地方立法與責(zé)任清單的剛性約束

　　為確保數(shù)據(jù)共享的可持續(xù)性,貴州率先進(jìn)行了制度創(chuàng)新。頒布實(shí)施了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》,以地方法規(guī)形式明確了數(shù)據(jù)共享的原則、范圍和責(zé)任。更重要的是,配套推出了“數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單”“政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄”兩大核心操作制度。“數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單”清晰界定了各個(gè)部門必須提供和可以獲取的數(shù)據(jù)資源,將共享從軟性要求轉(zhuǎn)變?yōu)橛残苑ǘ氊?zé)?！罢?wù)數(shù)據(jù)資源目錄”對(duì)全省政務(wù)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行系統(tǒng)性梳理與編目,為數(shù)據(jù)的查找、申請(qǐng)與使用提供了清晰指南。同時(shí)還配套出臺(tái)數(shù)據(jù)分類分級(jí)與安全管理辦法,建立績(jī)效考核與問(wèn)責(zé)機(jī)制,將數(shù)據(jù)共享工作的完成情況納入各部門的年度績(jī)效考核體系。

　　三、現(xiàn)實(shí)困境:邁向深度共享的深層挑戰(zhàn)

　　盡管貴州在數(shù)字政府建設(shè)中取得初步成效,但隨著改革步入“深水區(qū)”,一些結(jié)構(gòu)性、機(jī)制性問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。

　　(一)結(jié)構(gòu)性壁壘:條塊分割體制下的數(shù)據(jù)整合困境

　　在“職責(zé)同構(gòu)”的原則下,數(shù)據(jù)共享往往優(yōu)先實(shí)現(xiàn)于從中央到地方的垂直管理“條條”部門內(nèi)部,然而這種模式導(dǎo)致了資源與注意力向“條條”傾斜,相對(duì)忽視了橫向“塊塊”之間的協(xié)同與共享。其結(jié)果是,各部門通常需要同時(shí)應(yīng)對(duì)上級(jí)垂直管理系統(tǒng)與地方共享平臺(tái)的雙重要求,既增加了工作負(fù)擔(dān),也使其在數(shù)據(jù)共享時(shí)常陷入“不敢共享”與“不能共享”的兩難困境。

　　(二)部門利益博弈:數(shù)據(jù)共享的內(nèi)生性阻滯

　　政府?dāng)?shù)據(jù)雖在名義上屬于公共資源,但在實(shí)際運(yùn)作中,常被視為部門的“私有資產(chǎn)”。數(shù)據(jù)作為信息時(shí)代的關(guān)鍵資源,不僅是部門履職的基礎(chǔ),更在事實(shí)上構(gòu)成了其權(quán)力、地位乃至尋租能力的來(lái)源。因此,跨部門數(shù)據(jù)共享在本質(zhì)上觸及了深層的利益格局,引發(fā)了部門間的競(jìng)爭(zhēng)與博弈。部分部門通過(guò)控制數(shù)據(jù)來(lái)獲取交換利益或維持其優(yōu)勢(shì)地位,共享則意味著此項(xiàng)隱性權(quán)力的流失。

　　(三)制度保障缺失:激勵(lì)制度與信任構(gòu)建的雙重困境

　　健全的制度是打破路徑依賴、引導(dǎo)合作行為的根本保障,而當(dāng)前制度供給的不足,直接導(dǎo)致了共享內(nèi)生動(dòng)力的匱乏與合作基礎(chǔ)的薄弱。激勵(lì)制度的缺失使部門“不愿共享”,信任制度的缺位則導(dǎo)致部門“不敢共享”。有效的激勵(lì)機(jī)制尚未制度化,導(dǎo)致共享成本與收益失衡。同時(shí),正式的信任機(jī)制建設(shè)滯后,加劇了部門間的合作風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。

　　(四)執(zhí)行主體的束縛:基層數(shù)字素養(yǎng)與共享意愿的雙重制約

　　政府跨部門數(shù)據(jù)共享的最終落地,高度依賴于廣大領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)行意愿與操作能力。在實(shí)踐中,部分領(lǐng)導(dǎo)干部的共享意愿較低,一些干部將本部門數(shù)據(jù)視為私有權(quán)力和資源,缺乏協(xié)同共享的集體意識(shí)與服務(wù)意識(shí)。另一方面,基層干部的數(shù)字素養(yǎng)不足也構(gòu)成了顯著障礙,使其難以勝任數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理、平臺(tái)操作等具體工作。

　　四、深化路徑:從技術(shù)賦能到治理重塑

　　(一)強(qiáng)化基礎(chǔ)技術(shù)支撐,構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與平臺(tái)

　　提升政府跨部門數(shù)據(jù)共享能力,必須夯實(shí)其技術(shù)基礎(chǔ)。要構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化治理體系,出臺(tái)權(quán)威、普適的政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄編制規(guī)范、核心元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估準(zhǔn)則及接口調(diào)用規(guī)范。同時(shí)要推動(dòng)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)向智能化、安全化演進(jìn),引入數(shù)據(jù)血緣分析、自動(dòng)質(zhì)量探查、AI驅(qū)動(dòng)數(shù)據(jù)清洗與融合等智能治理工具,并引入隱私計(jì)算、區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)確保數(shù)據(jù)安全。

　　(二)提升主體數(shù)字素養(yǎng),強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)知

　　必須將提升領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字素養(yǎng)置于優(yōu)先位置。應(yīng)通過(guò)專項(xiàng)培訓(xùn)、高層論壇、典型案例研討等方式,強(qiáng)化其對(duì)數(shù)據(jù)治理理念、方法與重要性的理解。在組織保障上,應(yīng)明確將數(shù)據(jù)共享工作的推進(jìn)成效納入領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核體系,同時(shí)可探索設(shè)立“首席數(shù)據(jù)官”等制度,要求各部門指定具備數(shù)字思維與協(xié)調(diào)能力的領(lǐng)導(dǎo)專職負(fù)責(zé)。

　　(三)完善數(shù)據(jù)共享激勵(lì)制度,激活共享的內(nèi)生動(dòng)力

　　要從根本上破解“不愿共享”的難題,關(guān)鍵在于將績(jī)效評(píng)估與激勵(lì)約束機(jī)制深度耦合。要建立并完善以共享效能為核心的績(jī)效評(píng)估體系,根據(jù)數(shù)據(jù)共享的數(shù)量、平臺(tái)建設(shè)等“硬指標(biāo)”以及數(shù)據(jù)質(zhì)量、應(yīng)用成效、業(yè)務(wù)協(xié)同度等“軟指標(biāo)”,衡量各部門的實(shí)際共享貢獻(xiàn)。同時(shí)要強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用與雙向激勵(lì),將評(píng)估結(jié)果作為部門績(jī)效考核、財(cái)政預(yù)算分配、評(píng)優(yōu)評(píng)先及干部晉升的重要依據(jù)。

　　(四)構(gòu)建部門間的信任機(jī)制,提升數(shù)據(jù)共享意愿

　　部門間的信任是跨部門數(shù)據(jù)共享得以發(fā)生和持續(xù)的保障。要倡導(dǎo)并構(gòu)建“協(xié)同文化”,為各部門創(chuàng)造正式的溝通與協(xié)商平臺(tái)?？梢酝ㄟ^(guò)召集所有利益相關(guān)方,就數(shù)據(jù)共享的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)管控等議題進(jìn)行共同討論、共同決策,在充分尊重各方訴求的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)。

　　(五)推進(jìn)數(shù)據(jù)確權(quán)與權(quán)責(zé)界定,夯實(shí)共享制度基礎(chǔ)

　　數(shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系模糊與共享主體責(zé)任邊界不清,掣肘政府?dāng)?shù)據(jù)工作的深入開(kāi)展。應(yīng)在制度層面明確,所有政府?dāng)?shù)據(jù)作為一種公共資源,其所有權(quán)歸屬于國(guó)家。在此前提下,將數(shù)據(jù)的管理權(quán)明確賦予各業(yè)務(wù)部門作為“數(shù)源部門”,同時(shí)將經(jīng)過(guò)脫敏處理的數(shù)據(jù)使用權(quán),通過(guò)合規(guī)授權(quán)機(jī)制有序開(kāi)放給其他職能部門。其次,建立基于權(quán)責(zé)清單的閉環(huán)責(zé)任機(jī)制,制定并公布部門數(shù)據(jù)共享權(quán)責(zé)清單,建立“誰(shuí)提供、誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)流轉(zhuǎn)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的可追溯責(zé)任鏈條。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　貴州省“一網(wǎng)通辦”的實(shí)踐表明,通過(guò)強(qiáng)有力的組織保障、集約化的技術(shù)平臺(tái)和制度創(chuàng)新,可以有效打破“數(shù)據(jù)孤島”,實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的提質(zhì)增效。當(dāng)前,改革已進(jìn)入“深水區(qū)”,面臨來(lái)自體制、利益與能力的深層挑戰(zhàn)。未來(lái)的發(fā)展方向,必須從初期的資源整合,轉(zhuǎn)向更深層次的流程再造與規(guī)則重構(gòu),推動(dòng)數(shù)據(jù)共享從表面的“物理聯(lián)通”走向產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)的“價(jià)值融合”,最終實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

文章來(lái)源：《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》http://www.00559.cn/w/qt/35712.html