農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校的政策實施研究-社科論文

改革開放以后，由于放松了對農(nóng)村人口流入城市的限制，尤其1982年以后，由于中共中央、國務(wù)院明確提出：“允許農(nóng)民進城開店、設(shè)坊、興辦服務(wù)業(yè)，提供各種勞務(wù)”的經(jīng)濟政策，千千萬萬的農(nóng)村人口如山洪傾瀉一般流入城市，從此出現(xiàn)了持續(xù)不斷的“民工潮”。20世紀(jì)90年代，我國第二輪“城市移民”呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢：由“農(nóng)民工單身化”向舉家遷移的“農(nóng)民工家庭化”轉(zhuǎn)變的趨勢日益明顯。逐漸成長的農(nóng)民工子女，接受義務(wù)教育的問題浮出水面。各種調(diào)查報告和理論分析文章、新聞報道和評論大批涌現(xiàn)，新浪新聞網(wǎng)“新浪觀察”欄目，整版開設(shè)了題為《讓民工子女不再“流浪”》的專題討論，反響強烈。很顯然，農(nóng)民工子女教育問題已成為我國義務(wù)教育事業(yè)深入發(fā)展所面臨和急待解決的熱點、焦點和難點問題。
2、政策出臺
為了解決農(nóng)民工子女的“入學(xué)”問題，2003年1月15日，國務(wù)院辦公廳發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》；2003年9月30日，經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等六部委《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》；2008年8月20日，國務(wù)院發(fā)了關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費工作的通知。這些政策中都規(guī)定了流入地政府接受農(nóng)民工子女入學(xué)以“公辦學(xué)?！睘橹?，筆者把這部分政策當(dāng)作“農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校的政策”。
3、政策的意義
面對著千千萬萬失學(xué)的農(nóng)民工子女，面對著亟待解決的農(nóng)民工子女教育問題，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人采取了英明果斷的措施，其中規(guī)定農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校的政策，是解決農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題的有力舉措，標(biāo)志著解決農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題已經(jīng)成為一種政府行為，體現(xiàn)了政府對農(nóng)民工及其子女的重視和人文關(guān)懷，有助于促進教育公平，有利于社會的和諧穩(wěn)定。
二、農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校的政策在實施過程中遇到的現(xiàn)實問題
農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校的政策伴隨著農(nóng)民工子女就學(xué)問題的不斷顯露而逐漸明晰，政策的出臺并不等于問題的解決，從政策方案合法化到政策目標(biāo)的實現(xiàn)之間還有一段相當(dāng)長的距離，還存在著十分復(fù)雜的過程。尋找政策實施過程中出現(xiàn)的問題，是政策實施研究的關(guān)鍵所在，筆者認(rèn)為該政策在實施過程中遇到的現(xiàn)實問題有以下三個方面：
1、政策文本缺乏強制性責(zé)任追究
社會上有人把教育法律視為“軟法”，認(rèn)為教育法不如刑法、稅法具有剛性。究其原因，除了教育行政部門缺少“戴大蓋帽”的專業(yè)執(zhí)法隊伍外，教育法律中法律責(zé)任內(nèi)容太少、處罰較輕、規(guī)定不明確等是十分重要的原因。
農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校的政策為解決農(nóng)民工子女就學(xué)問題起到了重要的引領(lǐng)作用。但這些政策實施的責(zé)任未能落實到具體的機構(gòu)或人員，表現(xiàn)在整個政策文本中對“流入地”政府的相關(guān)工作都是以一般要求的方式出現(xiàn)，沒有涉及如果流入地政府或公辦學(xué)校不接受農(nóng)民工子女，相關(guān)責(zé)任人具體的責(zé)任追究與約束問題，即由誰承擔(dān)責(zé)任?承擔(dān)多少責(zé)任?如果責(zé)任人沒有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，要接受怎樣的處罰?政策強制性的缺乏必然導(dǎo)致政策實施中的權(quán)威性和嚴(yán)肅性減弱，有的政策執(zhí)行主體就會在執(zhí)行政策時“裝腔作勢”?；颉吧霞壨埔煌?，下級動一動”的情況。這會導(dǎo)致政策難以貫徹實施。
2、流入地政府和公辦學(xué)校缺乏充足的經(jīng)費資源保障
缺乏充足的經(jīng)費資源保障，是影響農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校政策實施的一個重要問題。接受農(nóng)民工子女的公辦學(xué)校，多數(shù)位于城鄉(xiāng)交界處，有的學(xué)校原本教育經(jīng)費不足，辦公費用捉襟見肘，如今還要承擔(dān)農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費，給正常的的教學(xué)活動造成了很大困難。有的地方農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量增加過快、過多，公辦學(xué)校受辦學(xué)條件的限制，即使竭盡全力，也不能提供充足的學(xué)位，還將造成部分學(xué)校個別年級“人滿為患”。
在目前形勢下，如果流入地政府將農(nóng)民工子女教育問題解決得越好，就可能引來越多的農(nóng)民工子女。在教育經(jīng)費資源有限的情況下，公辦學(xué)校接收外來農(nóng)民工子女越多，地方財政壓力越大，既會增加城市教育資源的負(fù)擔(dān)，也會對政策的實施提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。例如，廣東省東莞市一直是解決外來農(nóng)民工子女教育情況最好的地區(qū)之一，據(jù)廣東省有關(guān)部門估算，已經(jīng)在廣東就讀的外來農(nóng)民工子女如果全部免費進入公辦學(xué)校，每年全省財政須增加教育經(jīng)費30億元。這對很多地方政府來說是望塵莫及的。
在財政教育轉(zhuǎn)移支付有限的情況下，城市地區(qū)依靠自身的財力難以滿足本地區(qū)義務(wù)教育充分發(fā)展的需要。農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校的政策的實施沒有充足的財力投入，流入地教育主管部門就無法有效配置資源，“流入地政府財政部門要對接受進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予補助”、“切實減輕進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女教育費用負(fù)擔(dān)”等規(guī)定就根本無法得到落實，從而決定了部分城市公辦學(xué)校無法立刻向農(nóng)民工子女敞開大門。
3、政策中未涉及農(nóng)民工子女初中畢業(yè)后的升學(xué)問題
國家頒布農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校的政策，就是為了讓外來農(nóng)民工子女在流入地公辦學(xué)?！傲舻米。瑢W(xué)得好”。然而這方面的政策卻沒有涉及農(nóng)民工子女初中畢業(yè)后的升學(xué)問題，使得一些農(nóng)民工子女即使進入了公辦學(xué)校，卻因為知道初中畢業(yè)后在流入地?zé)o法升學(xué)，有的讀幾年“留不住”返回戶籍地就讀了，有的卻因返鄉(xiāng)又遭遇家庭和體制難題，既面臨父母對他們監(jiān)護的缺失，又遭遇教育內(nèi)容銜接的困難，無奈還得加入“打工族”行列。這就導(dǎo)致他們在公辦學(xué)校學(xué)習(xí)積極性不高，甚至有人“破罐子破摔”，參與打架斗毆等不良活動，不僅影響了公辦學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，而且給學(xué)校的管理帶來了難度。這也是部分公辦學(xué)校設(shè)置種種門檻阻擋農(nóng)民工子女進入的重要原因之一。
三、針對政策實施過程遇到的問題提出的建議
為了解決農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校的政策在實施過程中遇到的問題，可以采取以下措施：
1、完善農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校的政策，增加政策的強制性
公共政策作為社會行動的規(guī)范，又具有強制性和剛性，也就是說，公共政策的彈性是有一定限度的。中央政府作為決策的制定機構(gòu)，要對以《意見》為核心的農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校的政策進行適度調(diào)整，盡量避免使用“應(yīng)該”這類約束性不強的詞匯，增加政策條文的強制性、可操作性和對業(yè)已變化形勢的適應(yīng)性，要建立責(zé)任追究制，要加大監(jiān)督力度，縮小留給地方政府和公辦學(xué)?！白杂苫顒印钡膹椥钥臻g，增強國家政策的權(quán)威性和嚴(yán)密性。
對“流入地”政府的相關(guān)工作，以強制性的方式出現(xiàn)，明確流入地政府及相關(guān)的教育、公安、財政、勞動甚至城市社區(qū)等部門的具體責(zé)任與約束。如果流入地政府或公辦學(xué)校不接受農(nóng)民工子女，對相關(guān)責(zé)任人追究法律責(zé)任。適當(dāng)強化教育法規(guī)的制約機制，增強其強制執(zhí)行的可行性，是保證農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校政策得以實施的有力舉措。
2、建立合理的教育經(jīng)費分擔(dān)機制，確保流入地政府有充足的經(jīng)費資源
全國政協(xié)委員柯錦華建議國家盡快制定《教育投入法》，以便政府依法進行教育投入，徹底改變我國教育投入長期不足的狀況，這將為解決農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題提供根本的經(jīng)費保障。
筆者認(rèn)為根據(jù)我國國情，目前若考慮農(nóng)民工子女教育經(jīng)費由哪一級政府全部承擔(dān)下來，不太現(xiàn)實。鑒于此，農(nóng)民工子女義務(wù)教育發(fā)展的財政責(zé)任不能僅僅由流入地政府負(fù)擔(dān)，中央政府應(yīng)該設(shè)立專項資金對流入地招收農(nóng)民工子女的公辦學(xué)校進行補貼。應(yīng)將農(nóng)民工子女教育經(jīng)費由地方政府承擔(dān)的相關(guān)規(guī)定，改為通過教育券的方式由中央政府、省級財政和地方政府各自承擔(dān)相應(yīng)確切比例的教育經(jīng)費。特別是中央政府應(yīng)該對農(nóng)民工子女較多的城市實施教育財政轉(zhuǎn)移支付制度并逐年核撥，省政府應(yīng)考慮對轄區(qū)內(nèi)城市投入教育資金以分擔(dān)城市的財政負(fù)擔(dān)，并以法律法規(guī)的形式明確各級財政對農(nóng)民工子女義務(wù)教育的撥付責(zé)任。
3、加強學(xué)籍管理，增加農(nóng)民工子女初中畢業(yè)后的升學(xué)機會
在農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校的政策中應(yīng)該制定相應(yīng)政策，解決農(nóng)民工子女初中畢業(yè)后的升學(xué)問題。對在流入地公辦初中就讀的農(nóng)民工子女，必須建立正式學(xué)籍，并納入到各校常規(guī)管理和報表中。對升學(xué)資格作出規(guī)定：農(nóng)民工子女要在流入地讀高中的。必須在當(dāng)?shù)刈x完初中并參加中考，高中錄取分?jǐn)?shù)線與當(dāng)?shù)乜忌嗤?，享受?dāng)?shù)乜忌硎艿挠嘘P(guān)優(yōu)惠政策。這樣才能讓農(nóng)民工子女在公辦學(xué)?！傲舻米?，學(xué)得好”。
例如，2003年，哈爾濱市為流動人口子女升學(xué)制定了優(yōu)惠政策，允許他們在接受義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，可以進入哈爾濱市的職業(yè)高中和普通高中。2008年．昆山市允許在當(dāng)?shù)貙W(xué)校讀滿三年初中的本省內(nèi)農(nóng)民工子女，升高中時享用重點高中分配給各校的名額。
綜上所述，農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校的政策在實施過程中，還存在一些必須解決的問題，這正是現(xiàn)實中阻礙農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校接受平等教育的根源。因此，制定政策的機構(gòu)要根據(jù)實際情況盡快完善農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校的政策體系，解決政策實施過程中遇到的問題，才能使該政策落到實處，收到良好的效益：才能真正實現(xiàn)讓農(nóng)民工子女在流入地公辦學(xué)?！斑M得來，留得住，學(xué)得好”。