論我國行政決策法治化的制度構建

《憲法》、政府組織法及一些單行法律規(guī)定了我國的行政決策主體制度。如《立法法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定規(guī)章。整體上看，我國行政決策主體制度有以下不足之處：（1）法治原則、民主原則等基本原則尚未確立。沒有用法律規(guī)范明確決策法治、決策民主等基本原則，將行政決策主體納入法治與民主的軌道。（2）多元行政決策主體格局尚未得到確認。行政決策權屬于行政機關，社會行政主體的決策功能沒有受到重視，法律規(guī)范沒有明確其他承擔公共行政職能的私法主體作為行政決策主體的法律資格。（3）中央與地方行政決策權劃分沒有制度化?，F(xiàn)行法律沒有對中央和地方的決策事項作出明確規(guī)定，地方各級政府之間決策事項劃分模糊不清。
2．行政決策主體制度之完善。西方法治發(fā)達國家，無論是大陸法國家還是英美法系國家，都通過憲法或者憲法性規(guī)范明確了行政決策權的歸屬，明確中央與地方?jīng)Q策權的劃分原則；有比較健全的法律體系規(guī)定行政決策主體、決策權限。
我國行政決策主體制度應完善以下內(nèi)容：（1）確立行政決策主體的基本原則?；驹瓌t應體現(xiàn)行政決策根本價值，反映現(xiàn)代民主與法治之精神，對完善法律制度具有指導意義。行政決策主體應體現(xiàn)如下原則:第一，權限法定原則。行政決策權由法律統(tǒng)一設定，決策主體必須在法律賦予的權限范圍內(nèi)行使決策權。第二，分權法定原則。立法要明確中央和地方各級行政主體的決策權限，同時通過法律法規(guī)授權有關社會組織行使部分行政決策職能。第三，公眾參與原則。公眾參與是法治行政的必然要求，是決策正當性的重要保證。設計科學合理的決策參與制度，讓公眾參與行政決策，才能體現(xiàn)現(xiàn)代行政的民主和程序的正當性。特別是涉及公眾重大利益的行政決策，必須經(jīng)過專家咨詢、民意咨詢、聽證會等程序才能形成決策。（2）建構多元的行政決策主體模式。通過完善法律，進一步明確有關決策主體的設置程序、權限范圍、工作方式等，理順決策職權運行機制。第一，完善行政組織法的體系和內(nèi)容。完善《國務院組織法》、《中央行政機關設置法》、《地方組織法》等行政組織法，對中央行政機關、地方行政機關以及各級行政機關的組成部門之間的關系作出相應規(guī)定，明確各自的設置程序和權限范圍，細化行政機關的職權和權力行使方式，以法律形式明確界定地方行政機關的決策范圍。第二，制定社會行政主體法。重視社會行政主體的決策功能，制定《社會團體法》、《行業(yè)組織法》等社會組織法律，明確社會團體、行業(yè)組織等承擔公共行政職能的主體行使行政決策權的資格和決策事項，如賦予行業(yè)組織行業(yè)標準制定權、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃權等。有關行政機關依法對社會行政主體決策進行監(jiān)督，對其不當或違法決策按照法定程序進行干預。為避免不同行政決策主體決策權的沖突，立法要協(xié)調好不同主體之間的權限劃分及權力運行機制。
二、行政決策程序制度
1．我國行政決策程序立法現(xiàn)狀。行政決策程序是指行政決策的步驟、方法、順序、形式和時限。行政程序法設定行政權行使的法定條件，規(guī)定行政活動的過程步驟，以及正當行政程序原則。以行政決策程序規(guī)范行政決策行為，可有效彌補實體控制方面的局限，防止濫用行政決策權，有效實現(xiàn)行政目的；行政決策程序的民主性、公開性能提高行政決策的合理性，最大限度地體現(xiàn)社會公正。我國沒有制定統(tǒng)一的行政程序法，行政決策的程序性規(guī)定見于一些單行法律法規(guī)之中。1990年以后，我國制定了多部規(guī)定行政程序的法律，如《行政復議法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等，建立了告知制度、回避制度、聽證制度、復議制度、司法審查制度、時限制度等程序制度。(1)聽證制度?！秲r格法》首次將聽證制度引入行政決策程序；《立法法》規(guī)定在起草行政法規(guī)與規(guī)章時可以采用聽證會的方式聽取廣大群眾意見；《行政許可法》規(guī)定了行政許可聽證制度，要求法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。(2)信息公開。2007年制定的《政府信息公開條例》規(guī)定了政府信息公開制度，要求各級人民政府及縣級以上人民政府職能部門建立健全信息公開工作制度。信息公開應當遵循公正、公平、便民的原則。(3)行政工作準則?！秶鴦赵汗ぷ饕?guī)則》確立了國務院實行科學民主決策的工作準則，在做出重大決策前，要通過多種形式，直接聽取民主黨派、社會團體、專家學者、基層群眾等各方面的意見和建議。
2．國外行政程序法關于行政決策程序之規(guī)范。西方發(fā)達國家通過制定行政程序法，設定行政主體在程序上的義務來規(guī)范行政活動。美國于1946年制定了行政程序法典《聯(lián)邦行政程序法》，隨后相繼制定了《信息自由法》、《隱私權法》、《陽光政府法》、《協(xié)商式規(guī)則制定法》，對行政程序法典做進一步的補充。信息自由法確立了政府信息公開的原則，要求除免除公開項目外，行政機關向民眾公開其掌控的所有文件信息。隱私權法規(guī)定了政府有義務保密其所掌握的個人信息，未經(jīng)當事人書面同意，行政機關不得公開有關個人信息，法律另有規(guī)定的除外。陽光政府法規(guī)定聯(lián)邦政府的合議制機關應公開舉行行政會議，并公開會議記錄，原則上準許公眾旁聽。協(xié)商式規(guī)則制定法規(guī)定行政機關在公告規(guī)則草案之前，先將規(guī)則的目的及主要問題在聯(lián)邦公報公開，與利害關系人共同協(xié)商，形成規(guī)則的初稿。德國于1977年施行聯(lián)邦行政程序法，規(guī)定行政程序包括非正式程序、正式程序、計劃確定程序與法律救濟程序。非正式程序行政機關依據(jù)職權進行裁量，正式程序必須進行聽證以解決有關異議。針對多數(shù)人參與而設計的“大量程序”，有關利害關系人都可參與。當事人有聽證權、卷宗閱覽權、要求保密的權利。參與人有權在作出決定之前獲得表達其意見的機會。日本于1993年通過行政程序法，并于2005年進行修訂。該法規(guī)定行政機關在制定命令時要將方案等進行公示，以廣泛征求民眾的意見。該法規(guī)范了行政處分程序及行政指導程序，特別是規(guī)定了行政指導明確性的原則。