行政不作為的救濟(jì)及完善的研究-政治論文

關(guān)于行政不作為的概念，中外法學(xué)界沒有統(tǒng)一的說(shuō)法。對(duì)行政不作為的內(nèi)涵和外延界定不清，不僅不利于行政法學(xué)理論的發(fā)展，也不利于指導(dǎo)司法實(shí)踐活動(dòng)，更不利于解決與行政不作為相關(guān)的一系列問題。
1.國(guó)外關(guān)于行政不作為的理解
英美法系國(guó)家關(guān)于行政不作為的界定，對(duì)我國(guó)行政法學(xué)相關(guān)問題的發(fā)展起到了一定的推動(dòng)作用。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第511條規(guī)定了行政行為的定義，即機(jī)關(guān)行為（行政行為）包括機(jī)關(guān)的法規(guī)、裁定、許可、制裁、救濟(jì)或其相等的行為以及此等行為的拒絕或不行為的全部或一部分。該法第706條關(guān)于司法審查范圍的規(guī)定強(qiáng)調(diào)了法院應(yīng)當(dāng)制裁行政機(jī)關(guān)履行非法拒絕的行政行為或不當(dāng)延誤的行政行為?？梢姡绹?guó)的行政行為包括行政作為和行政不作為兩部分，但并沒有明確指出“拒絕行為”的歸屬。美國(guó)做法的最大特點(diǎn)，是通過(guò)程序法明確了行政不作為的法律地位及救濟(jì)方式。
大陸法系一些國(guó)家，對(duì)行政不作為概念的表述主要是通過(guò)各種救濟(jì)制度側(cè)面給予規(guī)定的。這樣的做法不能全面概括行政不作為的內(nèi)涵。但通過(guò)救濟(jì)制度給予相應(yīng)的界定，具有一定積極意義，值得借鑒。如德國(guó)，雖然沒有規(guī)定行政行為包括作為和不作為，但有專門的行政不作為訴訟制度（對(duì)行政主題課以義務(wù)的訴訟制度）。依據(jù)該制度，公民可以請(qǐng)求行政法院判決行政機(jī)關(guān)完成特定的行政行為，或者在案情未達(dá)到可判決程度時(shí)，命令行政機(jī)關(guān)遵守法院的見解作成行政行為。［1］這種方式實(shí)際是通過(guò)訴訟手段，保證了對(duì)行政不作為的救濟(jì)，雖未明確不作為的概念，但在實(shí)踐中相對(duì)人的合法權(quán)益受到行政不作為侵害時(shí)，可以通過(guò)訴訟得到救濟(jì)。它的積極意義是通過(guò)賦予法院司法審判權(quán)對(duì)行政不作為進(jìn)行救濟(jì)。又如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)訴愿法第2條（關(guān)于對(duì)申請(qǐng)案件作為而不作為提起的訴愿）規(guī)定了人民因“中央“或地方機(jī)關(guān)對(duì)其依法申請(qǐng)之案件，于法定期間內(nèi)應(yīng)作為而不作為認(rèn)為損害其權(quán)利或利益者，亦得提起訴愿。前項(xiàng)期間法令未規(guī)定者，自機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)之日起為二個(gè)月。臺(tái)灣地區(qū)通過(guò)訴訟法的形式實(shí)際上暗示了行政不作為的含義，即人民因“中央”或地方對(duì)其依法申請(qǐng)之案件，于法定期間內(nèi)應(yīng)作為而不作為，損害相對(duì)人利益的行為應(yīng)認(rèn)定為行政不作為。比較準(zhǔn)確地概括了行政不作為的含義，但是其所界定的范圍限定于“依申請(qǐng)之案件”未免過(guò)窄。從一定角度講，行政行為可分為兩種：依申請(qǐng)的行政行為和依職權(quán)的行政行為，這樣的表述顯然忽視了現(xiàn)實(shí)存在的依職權(quán)行政行為中行政主體不作為的情形。而且不明確規(guī)定只是以推知得出概念的方式不利于行政法學(xué)理論的發(fā)展，理論上該概念的缺失也會(huì)導(dǎo)致司法實(shí)踐中因缺少統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，造成一些人鉆法律的空子。
我國(guó)關(guān)于行政不作為的含義在理論界沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。在行政復(fù)議法和行政訴訟法中均可找到行政不作為的救濟(jì)方式，但這種類似大陸法系一些國(guó)家，僅通過(guò)救濟(jì)制度規(guī)定行政不作為的含義，并未從宏觀上給予明確規(guī)定，不利于司法實(shí)踐中對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保障。
關(guān)于行政不作為概念的表述，大致有三種觀點(diǎn)：⑴行政不作為指行政主體及其工作人員在行政方式上的不為，不包括依禁令而不為的客觀狀態(tài)。⑵行政不作為指行政主體及其工作人員在行為方式上的不為，但包括有依禁令而不為的行為及狀態(tài)在內(nèi)，因而行政不作為有合法和違法之分。⑶行政不作為指行政主體拒絕履行或拖延履行其法定行政作為義務(wù)的一種行為方式，必定為違法行為。通說(shuō)認(rèn)為，行政不作為是指行政主體及其工作人員依法負(fù)有某種特定的行政行為義務(wù)，并且具有履行的可能性，在程序上逾期未履行的違法行政行為，也即怠于行為。［2］通說(shuō)觀點(diǎn)具有一定的合理性。行政不作為不包括前述第二種觀點(diǎn)的“依禁令而不為”的合法行政行為，也不包括第三種觀點(diǎn)的“拒絕行為”這一否定性行政行為。只有在明確了行政不作為概念的基礎(chǔ)上，才能積極全面的對(duì)行政不作為的違法侵權(quán)行為展開救濟(jì)。那些僅通過(guò)救濟(jì)制度來(lái)界定行政不作為概念的做法，其規(guī)定不僅不明確、不全面，也不利于準(zhǔn)確落實(shí)具體救濟(jì)措施。
二、行政不作為的救濟(jì)理論
行政不作為的救濟(jì)是行政救濟(jì)的一個(gè)方面。行政救濟(jì)指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為損害了自己的合法權(quán)益，請(qǐng)求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)給予補(bǔ)救的法律制度的總稱。[3]據(jù)此，可以推知行政不作為的救濟(jì)是指公民、法人、或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政不作為造成自己合法權(quán)益損害的，請(qǐng)求有關(guān)機(jī)關(guān)給予補(bǔ)救的法律制度研究行政不作為的救濟(jì)理論，對(duì)司法實(shí)踐的發(fā)展有重要的理論指導(dǎo)意義。
1.救濟(jì)原則
行政不作為的救濟(jì)原則能為行政不作為救濟(jì)的開展提供指導(dǎo)，使之規(guī)范并有序運(yùn)行?，F(xiàn)代法治國(guó)家，救濟(jì)制度的設(shè)置和實(shí)施應(yīng)遵循以下原則：
（1）行政內(nèi)救濟(jì)優(yōu)先和司法最終救濟(jì)原則
在我國(guó)，行政內(nèi)救濟(jì)主要指行政復(fù)議。行政內(nèi)救濟(jì)優(yōu)先和司法最終救濟(jì)原則，是指相對(duì)人應(yīng)首先通過(guò)行政內(nèi)救濟(jì)保護(hù)自己的權(quán)利，當(dāng)行政內(nèi)救濟(jì)不能解決或當(dāng)事人對(duì)行政內(nèi)救濟(jì)的解決結(jié)論不滿意時(shí)可向法院提起訴訟，請(qǐng)求救濟(jì)。
美國(guó)通過(guò)判例確定的窮盡行政救濟(jì)原則就是行政內(nèi)救濟(jì)原則的體現(xiàn)。即除規(guī)定外，當(dāng)事人在尋求救濟(jì)時(shí)，首先必須利用行政機(jī)關(guān)內(nèi)部存在的最近和最簡(jiǎn)便的救濟(jì)手段，然后才能請(qǐng)求法院救濟(jì)。行政內(nèi)救濟(jì)可能出于法律，也可能出于行政法規(guī)的規(guī)定。不論何種情況，法院為謹(jǐn)慎起見，要求當(dāng)事人首先利用行政救濟(jì)手段。與窮盡行政救濟(jì)原則相關(guān)，美國(guó)法院在審理行政案件時(shí)適用的又一個(gè)規(guī)則是當(dāng)事人未在行政程序中提出的問題，不能在司法審查中提出，其理由是沒有給予行政機(jī)關(guān)首先考慮和解決問題的機(jī)會(huì)。[4]美國(guó)的規(guī)定充分肯定了行政內(nèi)救濟(jì)的地位，肯定了行政機(jī)關(guān)擁有解決問題的權(quán)利。
（2）救濟(jì)機(jī)構(gòu)地位的獨(dú)立性原則
救濟(jì)機(jī)構(gòu)地位的獨(dú)立性原則，要求實(shí)施救濟(jì)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立的地位，特別是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上保持獨(dú)立，從而使得救濟(jì)機(jī)制在動(dòng)作時(shí)既不偏袒原告，也不偏袒被告。[4]實(shí)施救濟(jì)的機(jī)構(gòu)無(wú)論是復(fù)議機(jī)關(guān)還是人民法院，都應(yīng)保持獨(dú)立地位，自主行使權(quán)利，不受任何個(gè)人和其他組織或部門的控制；這種獨(dú)立性在很大程度上可以理解成中立性，不偏袒任何一方，特別是不能偏袒行政主體一方。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，這樣的地位決定了其與相對(duì)人發(fā)生沖突時(shí)，無(wú)形中占有優(yōu)勢(shì)地位。特別是在行政內(nèi)救濟(jì)中對(duì)行政主體一方的偏袒現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，極大地?fù)p害了相對(duì)人的利益，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣。因此，強(qiáng)調(diào)救濟(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位尤為重要。強(qiáng)調(diào)“在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上保持獨(dú)立”要求行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)中的其他部門分離，具有專門的組織體系和專業(yè)人員，不受其他部門和人員的支配和控制。