淺析西方公務(wù)員制度中的兩官分途”與“政治中立”的社會穩(wěn)定作用―以日本為例-政治論文

“兩官分途”，是指鑒于政務(wù)官與事務(wù)官在政府中的地位、職責不同，性質(zhì)、職能相異，采用不同的法定制度來管理這兩類公務(wù)員。政務(wù)官一般由選舉或政治任命產(chǎn)生，主要包括通過不同程度的選舉而產(chǎn)生的國家元首、政府首腦、行政首長，以及經(jīng)各種政治性任命而任職的內(nèi)閣成員或其他政府組成人員，對其實行任期制；事務(wù)官一一除政務(wù)官以外的政府公職人員，一般通過考試擇優(yōu)錄用，按功績晉升，任職不受競選結(jié)果的影響，其錄用、考核、獎懲、任免、培訓、退休、監(jiān)督、保障等均有一系列法律制度具體規(guī)范。
“政治中立”（價值中立），是指在政府中工作的業(yè)務(wù)類公務(wù)員，即事務(wù)官，在執(zhí)行公務(wù)的過程中應(yīng)超然于政黨政治和個人政治理念之外；不以行政權(quán)力偏袒某一政黨、政治團體或利益集團，應(yīng)以客觀、公正、公平的態(tài)度和中立的能力盡忠職守，推動政府的各項政策，為公民服務(wù)；不受利益團體的影響，更不能圖謀某個集團的利益，采取統(tǒng)一、一致的標準，執(zhí)行法律；不介入派系或政治紛爭，專心執(zhí)行本職工作。①
二、實例分析：“兩官分途”與“政治中立”如何在政局動蕩的日本發(fā)揮著維護社會穩(wěn)定的作用
從2006年9月26日上任，于2007年9月12日辭職的安倍晉三到2007年9月25日當選，于2008年9月1日辭職的福田康夫，再到2008年9月24日上任，于2009年9月15日辭職的麻生太郎，又到現(xiàn)在于2009年9月16日當選，結(jié)束了自民黨長期執(zhí)政的歷史，但于2010年6月2日便黯然辭職的雞山由紀夫。短短四年，日本已經(jīng)換了五位首相。但是，我們很驚奇地發(fā)現(xiàn)，政局如此動蕩、首相更替如此頻繁，日本民眾卻依舊按部就班地生活，整個日本社會也處于一種較為穩(wěn)定的狀態(tài)當中。究其原因，不難發(fā)現(xiàn)，其公務(wù)員制度的“兩官分途”和“政治中立”是主要原因。其作用機理如下：
1、促成一般職與特別職的嚴格分離及分類管理
日本公務(wù)員中的一般職與特別職對應(yīng)傳統(tǒng)意義上的政務(wù)官與事務(wù)官?！疤貏e職”國家公務(wù)員指的是由公眾選舉或經(jīng)其他特殊方法選任的職員?！耙话懵殹眹夜珓?wù)員則是“特別職”公務(wù)員以外的、擔負具體行政及業(yè)務(wù)工作的職員?！秶夜珓?wù)員法》只適用于“一般職”公務(wù)員，不適用于“特別職”公務(wù)員。②《地方公務(wù)員法》規(guī)定，一般職地方公務(wù)員適用此法，而特別職地方公務(wù)員則不適用此法。③嚴格的分離以及依照不同法律的分類管理，使得日本的事務(wù)官隊伍，也就是一般職公務(wù)員隊伍具有相當強的獨立性、穩(wěn)定性。使得首相更迭、政黨更替也絲毫不會影響到政策執(zhí)行的連續(xù)性以及行政秩序的穩(wěn)定性，從而使社會處于穩(wěn)定的狀態(tài)。
2、造就高素質(zhì)的一般職公務(wù)員隊伍
在“兩官分途”的基礎(chǔ)之上，日本《國家公務(wù)員法》第33條規(guī)定：“所有職員的任用，依照本法和人事院規(guī)則的規(guī)定，根據(jù)考試成績、工作成績或其他能力的實際考核來決定?！雹堋秶夜珓?wù)員法》第46條規(guī)定：“錄用考試對于具備人事院規(guī)則規(guī)定的報考資格的所有國民在平等的條件下公開進行?！雹菡畽C構(gòu)對每一個有志于成為公務(wù)員的國民都敞開了大門，基本上杜絕了任人惟親、“走后門”的現(xiàn)象。在嚴格的考任制之下，日本一般職公務(wù)員的專業(yè)化程度不斷地加深，職業(yè)素養(yǎng)不斷地增強，行政效率也不斷地提高，整個國家機器處于一種高度理性化的運轉(zhuǎn)狀態(tài)當中，即使出現(xiàn)了政治的動蕩、首相的頻繁更替甚至是政黨的更替，整個國家行政系統(tǒng)也會有序地運行，不會受到太大影響。
3、賦予一般職公務(wù)員制衡作用
“兩官分途”賦予一般職公務(wù)員制衡的能力，“政治中立”賦予其制衡的價值動機。在兩者的共同作用下，日本的一般職公務(wù)員隊伍真正成為了一個中
立的，不受任何力量影響的，并且與任何力量等距的軸心，這一軸心通過制衡各項權(quán)力，最終達到的是維護整個社會穩(wěn)定的作用。
綜上，日本公務(wù)員制度中的“兩官分途”和“政治中立”首先分離出獨立、穩(wěn)定的一般職公務(wù)員隊伍，然后使其具有高度的職業(yè)素養(yǎng)和理性化水平，最終在前兩者的基礎(chǔ)之上使之具有分權(quán)制衡的作用。這三個邏輯步驟不僅最后的結(jié)果是發(fā)揮出維護社會穩(wěn)定的作用，更重要的是，在每一步，“兩官分途”與“政治中立”都以不同的形式發(fā)揮出了維護社會穩(wěn)定的作用。