就近入學(xué)政策熱背后的冷思考

摘要：“就近入學(xué)”從1995進入國家政策層面以來，歷經(jīng)18年的教育利益相關(guān)者博弈，政策與目標(biāo)團體和執(zhí)行主體心目中的要求和效果相差甚遠(yuǎn)。本文對以“戶籍”方式為主的就近入學(xué)的政策進行分析，指出現(xiàn)行政策存在的公平性缺失。從而有利于政府采取針對性措施使政策更加完善。

關(guān)鍵詞：就近入學(xué)；不公平；政策

教育均衡與禁止擇校及就近入學(xué)之間的關(guān)系并非那么簡單和直接。人們對教育公平地追求與向往，并不必然帶來完善可行的教育政策，也并不一定導(dǎo)致成功的實踐。質(zhì)言之，以“公平”為指向“就近入學(xué)”政策本身卻包含著“不公平”性。

    首先，“就近入學(xué)”的理論本身有缺陷，有失“學(xué)理”上的不公平。政府部門禁止擇校，實行免試就近入學(xué)。這一仰“就近入學(xué)”抑“擇校”的政策本身暗含著以下兩個治理邏輯：一是就近入學(xué)不是擇校；二是就近入學(xué)所依據(jù)的戶籍比擇校所依據(jù)的分?jǐn)?shù)、金錢更公平。可事實上，無論是在我國優(yōu)質(zhì)教育資源嚴(yán)重不足的現(xiàn)實情況下或者是將來實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源普及化后，實行哪一種教育資源配置方式，本質(zhì)上都是一種“擇校”。只不過擇校主體由家長變?yōu)榻逃块T，擇校對象由任意學(xué)區(qū)的任意一所學(xué)校變?yōu)橹付▽W(xué)區(qū)內(nèi)的指定一所或幾所學(xué)校，擇校方式由“以分擇校”“以權(quán)擇?！薄耙藻X擇校”變?yōu)椤皯艏畵裥！薄?/p>

就近入學(xué)“戶籍擇校”的方式就是公平的嗎？難道就比學(xué)生在自己勤奮努力的基礎(chǔ)上依據(jù)分?jǐn)?shù)進入優(yōu)質(zhì)學(xué)校更公平嗎？難道這種充滿偶然、隨機的擇校方式就比家長通過靠自己奮斗獲得的經(jīng)濟能力去為自己的孩子競爭優(yōu)質(zhì)教育資源更公平嗎？一種高層次的追求目標(biāo)的實現(xiàn)，可以和個人努力奮斗毫不相干，進入優(yōu)質(zhì)學(xué)校機會的獲得，不是建立在努力，奮斗，平競爭等基礎(chǔ)之上，而是被一種不可預(yù)知的電腦派位所挾制，素質(zhì)教育提倡的責(zé)任心、自豪感、競爭力、創(chuàng)新精神，蕩然無存?！皯艏畵裥！钡姆绞轿幢啬軐崿F(xiàn)教育資源優(yōu)化配置。政府無法通過戶籍管理來擴大優(yōu)質(zhì)教育資源供應(yīng)量，廣大教師也不會僅僅因為戶籍管理而提高教學(xué)質(zhì)量；由于政府對戶口的硬性制度管理，薄弱學(xué)區(qū)的學(xué)生為了獲得優(yōu)質(zhì)教育資源而遷移戶口必然要花費大量人力、物力、財力，從而造成物質(zhì)和精神上的無謂損耗；政府管制戶口同時是對教學(xué)質(zhì)量薄弱的學(xué)校變相保護，使之不愁生源，失去提高教育質(zhì)量的內(nèi)在需求。提供優(yōu)質(zhì)教育資源的學(xué)校，也因受政府限制不能收取擇校費而失去了進一步擴大優(yōu)質(zhì)教育資源供應(yīng)的積極性。

 其次，大力推進“就近入學(xué)”政策必然侵犯多數(shù)家長的教育選擇權(quán)，造成了“法理”上的不公平?！啊吨腥A人民共和國教育法》第九條規(guī)定:“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)；《義務(wù)教育法》第九條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級中等學(xué)校使兒童少年就近入學(xué)?！薄?】由此可以看出國家有義務(wù)為每個適齡兒童提供免費教育，每個適齡兒童也有接受義務(wù)教育的義務(wù)。但是無論是哪一款法條規(guī)定，都強調(diào)的是政府保障適齡兒童、青少年就近接受義務(wù)教育作為義務(wù)。即就近入學(xué)主要強調(diào)的是政府的義務(wù)，而不是強調(diào)適齡兒童接受就近入學(xué)作為義務(wù)。就近入學(xué)只是適齡兒童的一項權(quán)利，那么根據(jù)權(quán)利可以放棄的法律精神，學(xué)生理應(yīng)可以放棄就近入學(xué)的權(quán)利而去擇校，去追求優(yōu)質(zhì)的教育資源或更適合自己發(fā)展的學(xué)校。

    “一項針對北京市中小學(xué)擇校情況的大規(guī)模調(diào)查，經(jīng)過實證研究發(fā)現(xiàn)多數(shù)北京市學(xué)生家長、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師對擇校是持贊同態(tài)度的，”【2】既然人們有擇校的需要與需求, 政府應(yīng)該做的不是壓制人們合理的教育需求，而是應(yīng)該尊重人們的需求, 并努力發(fā)展優(yōu)質(zhì)教育資源去滿足人們的需要。政府正確的公共治理思路是加強監(jiān)管、完善政策法規(guī)，擴充優(yōu)質(zhì)教育資源,實現(xiàn)教育均衡發(fā)展，尊重家長的教育選擇權(quán)將選擇學(xué)校的權(quán)利交給家長。摒除損害家長教育選擇權(quán)、忽視家長對優(yōu)質(zhì)教育合理訴求的公共治理思維方式?！熬徒雽W(xué)”本應(yīng)該是一種應(yīng)該享受的教育權(quán)利卻在執(zhí)行中演變成了“指定入學(xué)”的義務(wù)；一項本應(yīng)該是對政府義務(wù)的規(guī)定卻在執(zhí)行中有意無意地演變成了對學(xué)生和家長的強制要求。這種嚴(yán)格限制兒童受教育的自由權(quán)、選擇權(quán)的做法在西歐發(fā)達國家已經(jīng)進行了改革，在我國也正面臨嚴(yán)峻的考驗，如果連基本的擇校權(quán)利都不給民眾，又如何調(diào)動公民主動參與對社會事務(wù)、國家事務(wù)的熱情與積極性，又如何能實現(xiàn)真正的政治民主。

    再者，在優(yōu)質(zhì)教育資源分布不均的現(xiàn)實下強制實施“就近入學(xué)”易造成“起點的不公平”。假如我國優(yōu)質(zhì)學(xué)校資源分布均勻，沒有地理位置的差異，就近入學(xué)的確可以保障弱勢群體享有接受高質(zhì)量教育的機會?？墒沁@種假如沒有實際意義，我們不能為了未來有可能實現(xiàn)的平等性、權(quán)利普遍性的價值目標(biāo), 而忽視我國優(yōu)質(zhì)教育不足且分布不均的現(xiàn)狀。我國目前城市的“重點學(xué)?！薄笆痉秾W(xué)?！迸c農(nóng)村的學(xué)校相比差距巨大，就算是同一個城市內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源分布也是非常不均衡的，優(yōu)質(zhì)學(xué)校一般坐落在環(huán)境優(yōu)美、交通便利、經(jīng)濟發(fā)達，各種基礎(chǔ)設(shè)施完善的地區(qū)，優(yōu)勢階層一般居住于此。而弱勢群體因為居住地經(jīng)濟落后、交通閉塞、環(huán)境質(zhì)量較差擁有的優(yōu)質(zhì)學(xué)校較少；本來下層階級居住在優(yōu)質(zhì)學(xué)校附近，也會因為生活成本上升，會因為與優(yōu)勢階層生活方式、消費觀念的差異缺乏歸屬感而搬離此地。“就近入學(xué)”很大程度上確立了優(yōu)勢階層享受優(yōu)質(zhì)教育資源的合法性，而弱勢群體反而因為居住在優(yōu)勢學(xué)區(qū)之外而被優(yōu)質(zhì)學(xué)校拒之門外。從這個意義上說，要求居民子女按居住地段就近入學(xué)，就等于“主觀上”要求他們接受客觀上并不平等的義務(wù)教育。一項旨在維護弱者利益的政策卻被優(yōu)勢階級搭了政策的“便車”，這種“劫貧濟富”的后果是背離了教育政策初衷，違背了教育公平正義。

     最后，“就近入學(xué)”還可能因為因材施教問題，造成違反教育自身規(guī)律的“反向不公平”?！熬徒雽W(xué)”要求所有人采用同一入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，表面上看起來公平、公正，其實從教育自身的邏輯來看卻暗含“反向不公平”。首先對某些優(yōu)秀學(xué)生來說。天賦較好更需要優(yōu)秀教師的指導(dǎo)，需要有適合自己的學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)習(xí)進度、難度和學(xué)習(xí)環(huán)境氛圍。如果優(yōu)秀生依照“就近入學(xué)”進入一所薄弱學(xué)校，這將不利于其成才；其次對有些基礎(chǔ)薄弱的學(xué)生也是不公平，如果其按照“就近入學(xué)”進入一所高質(zhì)量的學(xué)校，無法適應(yīng)教學(xué)進度，及時掌握教學(xué)內(nèi)容，久而久之，會產(chǎn)生一種厭學(xué)的情緒，對其心理和身體的健康發(fā)展均會產(chǎn)生不利的影響。再次，因為不同的學(xué)生有不同的興趣、愛好、性格，各個學(xué)校經(jīng)過長期發(fā)展，歷史文化的積淀也形成了各自不同的學(xué)校文化，不同的學(xué)校特色?！耙坏肚小钡慕箵裥６鴮嵭小熬徒雽W(xué)”使學(xué)生不能依據(jù)自己的能力、特長的不同選擇適合自己的學(xué)校。這遲早會扼殺各種精英人才的培養(yǎng)，不利于素質(zhì)教育的開展，對社會也是一種損失。這不符合“因材施教”的教學(xué)規(guī)律，沒有滿足不同家長的多樣化的需求，也不適應(yīng)日新月異的信息時代對多樣化的要求。適合孩子的教育才是好的教育，不顧孩子的實際強制性的就近入學(xué)的公共治理方式只會達到形式上的公平，而不是實質(zhì)的公平。

    誠然，擇?？赡軙挂恍┤鮿萑后w失去進入優(yōu)勢學(xué)校的機會，可是這種不公平和不平等的背后還包含著“公平”和“平等”因素。在教育發(fā)展的現(xiàn)階段想要人人享有優(yōu)質(zhì)的教育資源無異于“烏托邦”，國家出讓一部分優(yōu)質(zhì)教育資源以吸收部分富裕家庭的資金用之于教育。這盡管造成了教育的某些不公平,“但這種不公平主要體現(xiàn)在受高質(zhì)量教育上,并沒有妨礙人人享有受教育機會目標(biāo)的實現(xiàn)。（3）”相反“擇校費”主要來源于貯藏于人民群眾中的財富，這會減輕國家財政負(fù)擔(dān)，使國家可將更多的費用用之于其它更需要的人和擴充高質(zhì)量的教育，這既為更多的人享受教育的機會，也為更多的人享受高質(zhì)量的教育機會提供了更多有利的條件。特別是接受優(yōu)質(zhì)教育資源的人群的擴大，帶來的只能是受教育機會的更趨均等。所以，從這個意義上講，在這種“不公平’`和“不平等”的背后,可以看到某種“公平”和“平等”的因素。人人都滿意的“帕累托改進”在改革進入深水區(qū)以后是不現(xiàn)實的，“?？怂垢倪M”雖然暫時犧牲了一部分人的利益卻使社會的總效用增加，從而為更高層次的教育公平創(chuàng)造了條件。

   其實，“擇?！迸c“就近入學(xué)”本質(zhì)都是一種入學(xué)的方式，擇校與就近入學(xué)不是相互對立、此消彼長的關(guān)系，它不是作為就近入學(xué)的對立物而出現(xiàn)的，擇校就其自身而言是一個中性政策，擇校本身沒有違背教育公平。我國《義務(wù)教育法》中的“就近入學(xué)”，保障了廣大適齡兒童、青少年基本的入學(xué)權(quán)利，使人人都有機會接受義務(wù)教育，實現(xiàn)了教育機會在“量”的平等，但是這種平等僅僅是保證廣大適齡兒童、青少年這種低層次的“量”的平等和“外延”的平等；而擇校則是考慮個人天賦能力、愛好特長的一種入學(xué)方式保證了廣大適齡兒童、青少年的高層次的“質(zhì)”的平等和“內(nèi)涵”的平等?！熬徒雽W(xué)和擇校都體現(xiàn)了某種教育公平,但擇校所體現(xiàn)的教育公平層次顯然比就近入學(xué)更高?！薄?】二者是量與質(zhì)的區(qū)別，是形式和本質(zhì)的區(qū)別。“就近入學(xué)著重解決的是使每一位青少年、適齡兒童都有接受義務(wù)教育的權(quán)利，是每個學(xué)生教育選擇權(quán)利得以充分實現(xiàn)的必經(jīng)之途；而擇校則體現(xiàn)了公民在自由選擇學(xué)校的權(quán)利，體現(xiàn)了真正的、更高的受教育自由權(quán)?！薄?】政府只是采取禁或堵的簡單做法的公共治理邏輯有待進一步修正，應(yīng)該在堅持在政府宏觀調(diào)控的原則下,允許學(xué)生、家長自主擇校,這樣兼顧了市場經(jīng)濟規(guī)律，也反映了政策的原則性與靈活性的統(tǒng)一，同時也尊重了家長的教育選擇權(quán)。

   由于我國長期處于經(jīng)濟計劃體制之下，在歷史長期發(fā)展過程中逐漸形成了國家對教育的大包大攬，事無巨細(xì)動輒就用“法規(guī)”“政策”行政計劃命令的方式來解決，偏好用行政計劃的方式完成各種資源配置。顯然，“就近入學(xué)”政策彰顯的是一種“大一統(tǒng)”的教育行政化式的治理慣習(xí)和治理偏好。這與十八屆三中全《決定》中關(guān)于“政府應(yīng)簡政放權(quán)，擴大學(xué)校的自主權(quán)，變直接管理為間接管理”的精神是背道而馳的。教育不是一種慈善事業(yè)，而是一種公民社會的“準(zhǔn)公共品”，既有私人產(chǎn)品的性質(zhì)也有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。其私人產(chǎn)品的性質(zhì)需要通過市場作為主體的方式來配置，比如義務(wù)教育階段的優(yōu)質(zhì)教育資源的正常經(jīng)營需要將公平競爭引入進來，這樣有利于教育資源使用效率的提高。而公共品的性質(zhì)比如基本義務(wù)教育和特殊義務(wù)教育則需要通過政府來進行資源的再分配從而有利于呵護整體教育的最終公平。

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