保障性安居工程的融資模式研究 ——以A公司為例

為加快推動我市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，進(jìn)一步優(yōu)化城市空間布局，整合土地資源，加強公共服務(wù)，惠及民生，顯著改善城鎮(zhèn)中低收入群體的住房條件，努力打造舟山“海上花園城市”，近年來我市一直致力于保障性安居工程建設(shè)。保障性安居工程包括保障性住房建設(shè)、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造和游牧民定居工程三類，按照保障形式不同可以分為兩大類：貨幣安置和實物安置。我市主要以實物安置為主，實物安置不僅改善城市被拆遷居民的居住條件，有效緩解城鎮(zhèn)住房供需結(jié)構(gòu)性矛盾，同時也助推了建筑行業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展，拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，大力建設(shè)保障性安居工程是非常有意義的。

基于保障性安居工程的特殊使命，項目本身具備公益性的屬性，因此在經(jīng)濟(jì)效益上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足于社會效益的，而項目自身所產(chǎn)生的利潤較少，加上項目投資規(guī)模大、投資回收期長。其資金短缺是制約保障性安居工程順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素之一。本文以A公司為例，從分析保障性安居工程融資模式的現(xiàn)狀出發(fā)，提出相應(yīng)的解決路徑及對未來融資模式的相關(guān)建議。

一、現(xiàn)有融資模式

A公司作為市屬重點國有企業(yè)，主要承擔(dān)市本級城市建設(shè)任務(wù)，包括保障性安居工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等業(yè)務(wù)。自2017年以來，A公司承接市本級所有的保障性安居工程建設(shè)，所有的保障性安居工程都被納入棚戶區(qū)改造項目。經(jīng)初步統(tǒng)計，涉及保障性安居工程項目16個，總建筑面積266萬平方米，可安置戶數(shù)17771戶，總投資136.63億元，明細(xì)詳見如下表：

從上表可以看出，根據(jù)目前現(xiàn)有政策，A公司保障性安居工程的融資模式較為多元化，被列入棚戶區(qū)改造的保障性安居工程可申請中央預(yù)算內(nèi)投資、政府專項債券；也可以通過社會化融資方式籌集資金，如發(fā)行企業(yè)債券、銀行貸款等等。

（一）中央預(yù)算內(nèi)投資（保障性安居工程專項資金）

按照中央預(yù)算內(nèi)投資資金使用要求，該資金僅用于補助項目配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如小區(qū)內(nèi)的道路、供排水、供電、供暖、綠化、照明、圍墻等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對于產(chǎn)權(quán)屬于企業(yè)的，小區(qū)內(nèi)配套基礎(chǔ)設(shè)施項目可按不超過核定的配套基礎(chǔ)設(shè)施建安投資75%比例申請中央預(yù)算內(nèi)投資。以A公司承接的“荷花安置小區(qū)”為例，項目總投資123,642.06萬元，其配套基礎(chǔ)設(shè)施建安投資8,570萬元（明細(xì)見下表），可申請中央預(yù)算內(nèi)投資6,400萬元。

中央政府的支持是我市保障性安居工程順利推進(jìn)的重要保障，但因分配和下達(dá)的額度有限，從以上的數(shù)據(jù)中也可看出，只是占到總投資的2.36%，從財政資金保障來講，項目建設(shè)資金還面臨較大的缺口。

（二）政府專項債券

縱觀政府專項債券的政策發(fā)展歷史，我國自2014年新預(yù)算法實施后，國發(fā)【2014】43號首次提出省級政府可以發(fā)行地方政府債。地方政府專項債包括一般債券和專項債券。地方政府專項債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源的政府債券。

2018年3月，根據(jù)財預(yù)【2018】28號文件精神，我國首次在棚戶區(qū)改造領(lǐng)域開展試點，有序推進(jìn)試點區(qū)域發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券工作。2021年2月，財辦預(yù)【2021】29號文件明確政府專項債的九大投向領(lǐng)域，在原有七大投向領(lǐng)域的基礎(chǔ)上增加了保障性安居工程和國家重大戰(zhàn)略項目。從此，保障性安居工程的建設(shè)資金可以通過發(fā)行地方政府專項債券進(jìn)行籌集。

自2021年起，A公司有效抓住地方政府專項債政策窗口期，已成功申報3個項目，總投資39億元，總建筑規(guī)模約59萬平方米，受益3402戶，累計申請地方政府專項債券27.6億元，占總投資的71%。按照要求，保障性安居工程發(fā)行額度可根據(jù)總投資的70%-80%申請，但前提是項目自身進(jìn)入運營期后所帶來的收益可覆蓋項目本息。目前發(fā)行的期限是7年期，已發(fā)行利率在2.81%-3.03%。以A公司承接的“荷花安置小區(qū)”為例，項目總投資12.36億元，申請政府專項債券9.8億元，占總投資79%。

此方式受當(dāng)?shù)卣斦膫鶆?wù)限額，特別是對于經(jīng)濟(jì)體量較小的地級市，保障性安居工程雖然符合政府專項債券的申報條件，但是債務(wù)限額目前是較難突破的癥結(jié)。

（三）發(fā)行企業(yè)債券

發(fā)行企業(yè)債券作為融資的重要方式之一,在保障性安居工程中發(fā)揮著重要作用，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容之一。2011年6月，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》，支持符合條件的地方政府投融資平臺公司和其他企業(yè)，通過發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行保障性住房項目融資，募集資金優(yōu)先用于各地保障性住房建設(shè)。A公司自2017年起一直精耕細(xì)作資本市場，目前持有國內(nèi)AA+和國際投資級主體評級，成功打通了發(fā)改委、上交所、銀行間市場國內(nèi)三大主要融資渠道。A公司多次抓住債券直通車金融政策，成功獲批并發(fā)行企業(yè)債券32億元，用于保障性安居工程建設(shè)資金。

按照現(xiàn)有的政策，可以根據(jù)募投項目的70%用于發(fā)行企業(yè)債券，其中企業(yè)債券的60%可用于項目建設(shè)資金。以A公司承接的“浦東安置小區(qū)和山門安置小區(qū)（二期）”為例，項目總投資15億元，批復(fù)可發(fā)行金額13億元，其中60%即7.8億元可用于項目建設(shè)資金，40%即5.2億元可用于補充流動資金。

此融資方式雖然能一次性獲得大量的建設(shè)資金，但是從第三年度起要按照債務(wù)本金的20%有序償還，面臨較大的償債壓力。

（四）銀行貸款（政策性銀行和國有商業(yè)銀行）

銀行貸款是解決保障性安居工程建設(shè)資金的一種傳統(tǒng)融資模式。2017-2021年期間，A公司對于保障性安居工程建設(shè)資金的籌集渠道上還是依賴于以政策性銀行為主的銀行貸款，截止目前累計已獲得銀行貸款65億元，占75%。項目銀行貸款的申請額度可根據(jù)總投資的70-75%，期限5-7年，按照目前的融資環(huán)境，利率水平一般為五年期的LPR利率。企業(yè)通過向政策性銀行或國有商業(yè)銀行貸款，先期解決保障性安居工程的建設(shè)資金，最后通過政府回購或政府購買服務(wù)方式解決，因此，會在一定程度上加大當(dāng)?shù)卣呢斦毫Α?/span>

二、面臨的主要障礙

（一）對政府財政資金依賴程度高，市場化參與度少

保障性安居工程是一項民生工程項目，政府作為保障性安居工程建設(shè)的主導(dǎo)力量，發(fā)揮著重要作用。保障性安居工程建設(shè)資金主要通過政府性基金收入解決，而政府性基金收入又受土地出讓市場的影響，土地出讓市場受整個房地產(chǎn)的影響較為明顯，而目前就土地出讓市場看，整體處于下行趨勢，因此建設(shè)資金的解決將進(jìn)一步推高政府財政的負(fù)擔(dān)。因保障性安居工程項目利潤少、投資規(guī)模大、投資回收期長，市場參與度低，如果沒有建立相應(yīng)政府對企業(yè)的約束與補償機制，會造成相應(yīng)債務(wù)的快速增長，進(jìn)一步加大企業(yè)債務(wù)風(fēng)險。

（二）保障性安居工程規(guī)模大，任務(wù)繁重，資金缺口大

A公司作為市本級保障性安居工程的承接主體，從2017年起，承接了16個大大小小的項目，規(guī)模較小的項目在3萬平方米左右，規(guī)模較大的項目達(dá)41萬平方米，總體建設(shè)規(guī)模大且較為集中，因此每年的建設(shè)資金缺口非常大，現(xiàn)有的融資模式還無法全部覆蓋項目的建設(shè)資金。此外，在拆遷過程中，部分被拆遷的居民存在漫天要價的“釘子戶”，不愿意搬走又不能強拆，在很大程度上阻礙了項目進(jìn)度有些甚至被迫停工。

（三）受政策制約明顯，現(xiàn)有的融資模式都受到一定的阻礙

隨著國家嚴(yán)控地方政府債務(wù)的推進(jìn)，對政府及其投資平臺的融資帶來很大的制約作用。特別是對于列入隱債名單的主體，現(xiàn)有的融資渠道都受到不同程度的限制，其中最為明顯的是項目銀行貸款。根據(jù)銀保監(jiān)現(xiàn)有相關(guān)文件要求，隱債主體因經(jīng)營需要且符合項目融資需求的，由當(dāng)?shù)卣鼍呦鄳?yīng)說明作為銀行機構(gòu)融資審批的前提條件，融資道路困難重重。

近兩年，在國家大力發(fā)行政府專項債可以投向保障性安居工程領(lǐng)域的前提下，A公司保障性安居工程的融資瓶頸雖然得到階段性的緩解，但是也助推了當(dāng)?shù)卣呢斦毫?，其債?wù)率逐年攀升，帶來的結(jié)果必然會在發(fā)行規(guī)模上會有不同程度的縮減。

基于以上分析，政府專項債券不能作為一種穩(wěn)定且可持續(xù)的融資模式，且根據(jù)現(xiàn)有政策，政府專項債還無法做到與社會化融資兼容。

三、融資新模式

2021年下半年起，我市保障性安居工程的供地模式發(fā)生實質(zhì)性變化，從原來的行政劃撥用地調(diào)整為招拍掛形式進(jìn)行供地，通過市場化方式吸引更多的社會資金參與其建設(shè)。供地方式的轉(zhuǎn)變，使得保障性安居工程的融資模式發(fā)生較大的變化。在此基礎(chǔ)上，提出幾點想法供參考：

(一)打造城市有機更新或未來社區(qū)模式

實施城市有機更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，是國家“十四五”規(guī)劃《綱要》明確的重大工程項目。我們要善于抓住政策窗口期，利用城市有機更新或未來社區(qū)模式拓展融資渠道。對于保障性安居工程符合城市有機更新銀行貸款要求，但應(yīng)符合住建部發(fā)布《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中的拆舊比、拆建比、就地安置率和租金漲幅四項底線指標(biāo)。通過城市有機更新或打造未來社區(qū)模式，實現(xiàn)項目市場化運作機制。此方式不僅解決了保障性安居工程的項目建設(shè)資金，同時也有效解決在拆遷過程中的各項費用，包括拆遷補償款等。

（二）推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式

建立多元投入和更新基金及其投資回報機制，鼓勵央企、省企、民間資本投入，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式。成立項目公司，引入社會資本參與。例如可以設(shè)立私募股權(quán)投資基金100%控股項目公司，社會資本為優(yōu)先級投資者，A公司為劣后級投資者，A公司登記為基金管理人的子公司為基金管理人。民間資本、A公司和基金管理人按協(xié)議、合同或章程，分配相應(yīng)權(quán)利義務(wù)，民間資本優(yōu)先分配收益，超額收益由民間資本、A公司和基金管理人共同分配。市場化的資金籌集要設(shè)定區(qū)域開發(fā)方案、補償機制與回報機制，明確相應(yīng)責(zé)權(quán)利，但也存在談判時間長，對補償資產(chǎn)、收入回報率、項目的進(jìn)程把控力不強等問題。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國辦發(fā)【2022】19號）文件中明確“重點盤活存量規(guī)模較大、當(dāng)前收益較好或增長潛力較好的基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)”，其中包括保障性租賃住房。通過REITs方式有效盤活存量資產(chǎn)，以發(fā)行基金券的形式募集社會資金，由專門的投資管理機構(gòu)投資于能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流和收益的房地產(chǎn)，最終獲得的收益由投資者憑借基金券按出資比例分配，并共同承擔(dān)風(fēng)險的一種金融投資工具。此模式更適用于保障性租賃住房類型。根據(jù)目前試點地區(qū)的發(fā)行看，普遍存在門檻較高的情況，機構(gòu)投資者更傾向于對“未來三年凈現(xiàn)金流分派率（年度可分配現(xiàn)金流/目標(biāo)不動產(chǎn)評估凈值）不低于4%的項目，按照目前確定的保障性租賃收入政策，還存在一定的差距。

（四）政策性開發(fā)性金融工具（基金）

為擴(kuò)大有效投資，今年6月29日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，通過發(fā)行金融債券等方式籌集3000億元，用于補充包括新型基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的重大項目資本金或為專項債項目資本金搭橋，此條政策為企業(yè)送來及時雨，及時解決項目資本金到位難的困境；隨后8月24日，又明確增發(fā)3000億元政策性開發(fā)性金融工具額度。按照階段性政策紅利，政策期內(nèi)的項目可以采用“基金+銀行貸款”組合模式籌集，有利于滿足重大項目資本金到位的政策要求，有序推進(jìn)保障性安居工程的建設(shè)。

(五)構(gòu)造新的融資主體或完成化解任務(wù)

2017年7月14日至15日，全國金融工作會議強調(diào)，要積極穩(wěn)妥化解積累的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量，并要求5-10年的時間進(jìn)行化解。這幾年對被認(rèn)定為隱債的主體，其融資政策都受到不同程度的影響，不管是銀行貸款等間接融資，還是資本市場發(fā)債等直接融資，融資渠道越加收窄。因此，要徹底根除這個因素，建議構(gòu)造新的融資主體或完成化解任務(wù)。

文章來源： 《商業(yè)觀察》  http://www.00559.cn/w/jg/125.html