關(guān)于PPP項目成本管理的探討

PPP項目模式與一般項目中所采用的總承包模式有一定的差別，對于PPP項目來說，社會資本方需要與政府部門密切合作，參與項目全過程的建設(shè)和管理，并且更應(yīng)該注重于建筑建設(shè)質(zhì)量，規(guī)避建設(shè)中可能產(chǎn)生的風(fēng)險，與政府單位形成利益共享風(fēng)險共擔(dān)的全程合作關(guān)系，這樣能夠減少政府的財政支付和企業(yè)的投資風(fēng)險。社會資本方的管理部門和人員需要制定完善的風(fēng)險管控制度和措施，避免風(fēng)險帶來的不良影響，而項目成本管理則是風(fēng)險管控制度和風(fēng)險管控措施實(shí)施的基礎(chǔ)和依據(jù)，需要社會資本方在面對PPP項目時，及時調(diào)整相應(yīng)的項目成本管理策略，使之適用于PPP項目。

一、PPP項目及發(fā)展現(xiàn)狀的相關(guān)概述

（一）PPP項目的相關(guān)概念

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運(yùn)作模式，通過雙方的優(yōu)勢互補(bǔ)，形成合作伙伴關(guān)系來建立高質(zhì)量的項目，使得項目效果大大提升。采用PPP模式時，政府的相關(guān)部門就會授予社會資本方生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，讓社會資本方不僅能夠參加項目建設(shè)并能夠在此項目中獲取一定的利益，促使政府與社會資本方形成一種“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”的全程合作的關(guān)系，這種合作模式能夠極大程度減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，并且也讓社會資本方在承接項目時承受更小的投資風(fēng)險，讓社會資本方能夠有更大的經(jīng)濟(jì)效益，在這種模式下，雙方能夠達(dá)成更深層次的合作，往往社會資本方會提供公共設(shè)施產(chǎn)品或服務(wù)，而這種模式的項目一般會受到社會各界的廣泛關(guān)注，社會資本方也間接提升了社會知名度和社會信譽(yù)。PPP模式中最主要的一點(diǎn)就是整個項目建設(shè)需要政府和社會資本方全程共同參與，所以需要對雙方之間的建設(shè)參與形式、范圍和程度等有著明確的劃分，避免對雙方形成干擾，阻礙建設(shè)施工的順利進(jìn)行[1]。

（二）PPP項目模式發(fā)展現(xiàn)狀

《2020年中國PPP發(fā)展趨勢研究報告》指出，隨著2017年下半年開始的一系列PPP規(guī)范政策的密集出臺，PPP行業(yè)已然進(jìn)入到了一個極為明顯的“寒冬期”，在多個監(jiān)管政策的疊加管制下，政府部門、社會資本方和各類投資服務(wù)機(jī)構(gòu)已不再盲目跟風(fēng)，一味追捧PPP，進(jìn)而開始深入反思、冷靜思考。因此，PPP市場也逐步回歸理性，并開始步入規(guī)范化發(fā)展的新階段。2017-2019年期間我國財政部PPP項目規(guī)模整體呈逐年下降態(tài)勢，但管理庫在庫項目規(guī)模呈逐年增長態(tài)勢，其中2019年我國管理庫在庫項目為9383個，同比增長9.7%，說明我國大部分PPP項目已經(jīng)或即將進(jìn)入落地實(shí)施階段[2]。整體來看，2019年下半年以來，PPP項目有所回暖，除房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域外，基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域如鐵路、高速鐵路、供電等項目獲得較大政策力度支持。

二、目前PPP項目成本管理中存在的問題

（一）缺少明確的邊界條件

上述文章提到，PPP項目需要政府和社會資本方全程進(jìn)行參與，而此時需要給政府和社會資本方進(jìn)行責(zé)任、參與程度、參與形式等的劃分，避免產(chǎn)生過多的糾紛。PPP項目建設(shè)的周期一般都較長，政府和社會資本方之間的責(zé)任、范圍等劃分不明確，導(dǎo)致PPP項目的風(fēng)險率高且無法預(yù)測具體風(fēng)險，難以制定具體的風(fēng)險防范措施。很多項目工程都是政府和社會資本方邊建設(shè)施工邊談合作，遇到問題時才著手協(xié)商解決，造成施工滯緩等現(xiàn)象。例如高速公路PPP項目中，其建設(shè)的主要目的是為了實(shí)現(xiàn)自身盈利，需要建設(shè)單位在保證質(zhì)量的情況下盡可能的降低項目成本，提高項目的經(jīng)濟(jì)效益，并將此理念貫穿于整個項目建設(shè)的成本管理中，然而由于政府和社會資本方缺少明確的邊界條件，導(dǎo)致在建設(shè)期、移交期和運(yùn)營期都存在著很多的問題。

（二）PPP項目成本管理體系不完善

項目管理體系的制定是為了增強(qiáng)管理人員的成本管理意識，規(guī)范成本管理工作，并且衍生出各項相關(guān)的成本管理規(guī)章制度。很多企業(yè)單位的成本管理體系都不夠完善，制定的規(guī)章制度也有所疏漏，造成了項目建設(shè)成本管理人員的管理意識和自主學(xué)習(xí)意識的缺乏，無法完全掌握成本管理體系中的要求和標(biāo)準(zhǔn)，使得在進(jìn)行成本管理的工作中不按照現(xiàn)行規(guī)定進(jìn)行管理控制，讓建設(shè)施工無法順利進(jìn)行，同時體系的不完善也導(dǎo)致責(zé)任落實(shí)不到位，管理人員的責(zé)任意識不夠，沒有明確的職責(zé)劃分，最終在進(jìn)行合同交底或者出現(xiàn)問題時沒有具體的管理人員或者團(tuán)隊站出來進(jìn)行負(fù)責(zé)和解決，不利于經(jīng)營工作的開展[3]。

（三）運(yùn)營維護(hù)回報機(jī)制有待完善

關(guān)于項目的運(yùn)營成本和使用者付費(fèi)的準(zhǔn)確認(rèn)定，具體實(shí)施中存在項目的實(shí)際運(yùn)營成本與項目實(shí)施方案測算以及項目合同約定的運(yùn)營成本有嚴(yán)重偏差的現(xiàn)象。也有部分項目合同中約定了對項目運(yùn)營成本監(jiān)審，但對于監(jiān)審結(jié)果出現(xiàn)爭議時如何解決，沒有約定解決機(jī)制，到正式付費(fèi)結(jié)算時，政府方和社會資本方理解出現(xiàn)不一。同時有的可行性缺口補(bǔ)助項目為了降低財政支出責(zé)任，人為虛增使用者付費(fèi)，高估項目收入，對使用者付費(fèi)的來源及付費(fèi)金額的核算都嚴(yán)重脫離項目實(shí)際。最終導(dǎo)致在政府實(shí)際計算當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助時雙方的分歧和矛盾。這也是影響PPP項目政府付費(fèi)的重要因素之一。

三、PPP項目成本管理各階段的具體措施

（一）前期投資階段的成本管理措施

首先選根據(jù)項目自身的特殊性, 綜合考慮項目投融資、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營各環(huán)節(jié)，進(jìn)行投標(biāo)前，需要深入了解項目情況。社會資本方應(yīng)根據(jù)項目總投資額、建設(shè)期工程進(jìn)度、運(yùn)營維護(hù)成本支出、貸款償還計劃，統(tǒng)籌考慮，合理安排資金，降低融資成本并按期還貸。

（二）項目勘察設(shè)計階段的成本管理措施

選擇勘察設(shè)計單位時，應(yīng)該根據(jù)勘察設(shè)計任務(wù)書中的勘察設(shè)計內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)以公開競標(biāo)的形式來選擇合適的勘察設(shè)計單位，擇優(yōu)選擇，在進(jìn)行評標(biāo)時，應(yīng)該更注重勘察設(shè)計單位給出方案的可行性和安全性，嚴(yán)格審核企業(yè)單位的資質(zhì)、社會信譽(yù)以及過往業(yè)績等，必要時可以增加勘查設(shè)計的預(yù)算，這樣才能夠幫助企業(yè)選擇到優(yōu)秀合適的勘察設(shè)計單位。在勘察設(shè)計過程中企業(yè)也要進(jìn)行管理和控制，參與勘察設(shè)計的各個階段，并且提出可行的建議和要求，不斷鼓勵勘察設(shè)計單位創(chuàng)新發(fā)展，采取創(chuàng)新的、合適的勘察設(shè)計方法，并在勘察設(shè)計過程中分析研究項目成本、周期和建設(shè)功能之間的聯(lián)系，不斷提出設(shè)計方案的優(yōu)化意見，降低項目成本，增強(qiáng)項目建設(shè)質(zhì)量，同時也要建立完善的勘察設(shè)計監(jiān)管制度，規(guī)范勘察設(shè)計單位的工作，保證勘察設(shè)計工作質(zhì)量。除此以外在評審設(shè)計階段也要制定健全的專家評審制度，聘請專業(yè)的相關(guān)評審人員進(jìn)行勘察設(shè)計工作的評定，合理設(shè)置評審周期，對各階段的勘察設(shè)計工作及時進(jìn)行評審，給出專業(yè)意見，優(yōu)化設(shè)計方案，保證勘察設(shè)計方案的可行性和合理性，提高勘察設(shè)計質(zhì)量。最后還應(yīng)該落實(shí)責(zé)任制度，完善追責(zé)制度，將責(zé)任落實(shí)到個人，使勘察設(shè)計單位的工作人員能夠加強(qiáng)責(zé)任意識，保證勘察設(shè)計工作的高質(zhì)量進(jìn)行。在合同中明確追責(zé)條款，形成制約和監(jiān)督管理，保證出現(xiàn)問題時能夠找到第一責(zé)任人，及時解決問題[4]。

（三）項目施工階段的成本管理策略

施工階段的項目成本管理十分重要，而且由于施工階段的建設(shè)周期長，存在很多不確定因素和不可抗力的因素導(dǎo)致的成本造價預(yù)算的變更，使得施工階段的項目成本管理十分困難。在施工階段，首先需要加強(qiáng)對項目成本的管理和控制，把控項目投資，管理人員應(yīng)該嚴(yán)格遵守項目成本管理規(guī)章制度，按照要求和流程執(zhí)行項目施工成本管理，保證工程進(jìn)度和工程量符合施工計劃，確保項目單價與工程項目清單相符，做到合理準(zhǔn)確的成本控制。在出現(xiàn)設(shè)計變更或者簽證時，需要管理人員及時上報并組織四方會簽，及時對變更進(jìn)行記錄，并且在整改過程中或者整改結(jié)束后追究相關(guān)人員的責(zé)任。其次還應(yīng)該加強(qiáng)對項目質(zhì)量的管理，PPP項目中質(zhì)量建設(shè)應(yīng)該是放在第一位的，在堅持安全第一的建設(shè)原則下，保證高質(zhì)量低成本的建設(shè)才是PPP項目的核心所在，所以在施工過程中，應(yīng)該落實(shí)績效考核制度，在各個施工環(huán)節(jié)中，定期進(jìn)行績效考核，保證項目質(zhì)量。再者要加強(qiáng)對項目進(jìn)度的管理，PPP項目由于所受到的影響因素較多，并且在初始階段政府和社會資本方無法形成明確的責(zé)任劃分和建設(shè)劃分，導(dǎo)致在項目施工階段的環(huán)節(jié)中容易出現(xiàn)問題，最終導(dǎo)致項目建設(shè)無法順利進(jìn)行，所以需要管理人員加強(qiáng)對項目建設(shè)施工過程中的工作調(diào)節(jié)和政府企業(yè)協(xié)商管理，確保項目順利進(jìn)行。最后在竣工交接階段，項目管理人員應(yīng)該完善和明確相應(yīng)的制度，讓合同結(jié)算、項目工程核算、交接等過程都有一個標(biāo)準(zhǔn)的流程，確保交接階段的順利進(jìn)行，保障PPP項目的順利完成。

（四）竣工驗(yàn)收階段的項目成本管理措施

竣工驗(yàn)收階段最主要的工作就是項目工程的驗(yàn)收和結(jié)算資料的審批，在項目成本管理工作中，偏重于結(jié)算資料的審批，所以需要企業(yè)和相關(guān)管理部門規(guī)范工程結(jié)算的流程，造價人員和成本管理人員能夠嚴(yán)格執(zhí)行結(jié)算流程，對施工合同及附件、施工設(shè)計方案、設(shè)計變更簽證、圖紙等做出嚴(yán)謹(jǐn)仔細(xì)的會審和核算，保證結(jié)算的及時性和準(zhǔn)確性，也能夠在結(jié)算過程中準(zhǔn)確及時的發(fā)現(xiàn)之前被忽略或者存在的問題，結(jié)算時需要施工單位準(zhǔn)備好相關(guān)的資料，在提交結(jié)算申請之后由監(jiān)理單位進(jìn)行審核，審核通過后由設(shè)計部和工程部進(jìn)行二次審核，對于存在問題責(zé)令施工單位進(jìn)行整改，重新準(zhǔn)備資料再次執(zhí)行審核流程，審核全部通過進(jìn)入結(jié)算，根據(jù)合同價款來提供最終的結(jié)算資料，預(yù)算部門核算無誤后進(jìn)入工程款支付的審批流程，最終結(jié)束整個結(jié)算流程。成本管理工作不僅需要做好結(jié)算工作的管理控制，還應(yīng)在竣工階段對項目成本進(jìn)行對比分析，探究項目成本中出現(xiàn)的偏差，然后將發(fā)現(xiàn)的問題整理匯總，以數(shù)據(jù)資料的形式給項目負(fù)責(zé)人報備，之后保存，形成資料累積，除此以外也要落實(shí)項目成本的評估工作，包括項目規(guī)劃、融資、施工以及竣工結(jié)算等各個階段過程的成本評估。根據(jù)最終完成項目的支出，與最初的預(yù)算計劃表進(jìn)行對比，分析成本出入和差異，研究具體原因，制定合適可行的優(yōu)化方案，最終提高項目的經(jīng)濟(jì)效益[5]。

四、PPP項目成本管理的優(yōu)化措施

（一）成立專業(yè)的項目成本監(jiān)督管理部門

    PPP項目成本管理需要管理部門和人員參與項目從投資立項一直到建成運(yùn)營的全部過程，是一項長期復(fù)雜的工作任務(wù)，所以需要企業(yè)單位成立一個專業(yè)的項目成本監(jiān)督管理部門來完成這項工作。項目成本監(jiān)管部門需要緊密聯(lián)合企業(yè)單位的財務(wù)部門、材料部門、技術(shù)部門等，形成一個項目成本交流平臺，及時掌握項目動態(tài)，對項目成本實(shí)施動態(tài)監(jiān)控和管理，在進(jìn)行成本監(jiān)管過程中，需要部門和團(tuán)體根據(jù)項目的實(shí)際運(yùn)營情況，分析項目成本預(yù)算，及時對項目成本的計劃和方案進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，防止出現(xiàn)運(yùn)營風(fēng)險，合理估算項目成本，制定項目總體的預(yù)算方案，確定預(yù)算目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)對項目成本的精準(zhǔn)控制，提高項目的經(jīng)濟(jì)效益，保障項目的順利進(jìn)行。

（二）集中財務(wù)核算，加強(qiáng)融資管理

為了實(shí)現(xiàn)項目的經(jīng)濟(jì)效益最大化，發(fā)揮建筑企業(yè)的融資優(yōu)勢，就有必要對資金進(jìn)行集中管理，通過對財務(wù)投資的統(tǒng)一規(guī)劃和合理配置，保證在項目建設(shè)期間資金充足，減少不必要的外部融資。此外，要充分了解企業(yè)所在地區(qū)項目建設(shè)的投資規(guī)模和預(yù)期收益，統(tǒng)一規(guī)劃資金收支。進(jìn)行財務(wù)核算時也需要集中進(jìn)行，在充分的調(diào)查研究基礎(chǔ)上對資金的未來回收和現(xiàn)有規(guī)模進(jìn)行預(yù)算和測算，結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況，制定合理的融資還款計劃，實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部資金的良性循環(huán)，保證企業(yè)有足夠的流動資金進(jìn)行建設(shè)運(yùn)作，幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）運(yùn)用BIM技術(shù)建立運(yùn)營維護(hù)和監(jiān)督管理平臺

    現(xiàn)如今我國的BIM技術(shù)已經(jīng)日益成熟，很多項目工程都會運(yùn)用BIM技術(shù)進(jìn)行建模來保證項目的順利進(jìn)行，在項目成本管理工作中，也可以運(yùn)用BIM技術(shù)來建立項目的數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺和項目運(yùn)維平臺，讓管理人員能夠通過平臺監(jiān)控建設(shè)施工設(shè)備的運(yùn)行情況以及項目各階段的實(shí)際情況和運(yùn)維狀況，以客觀的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計和顯示，保證項目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

五、結(jié)語

總之，PPP項目模式中，社會資本方位應(yīng)該加強(qiáng)項目成本管理的創(chuàng)新和發(fā)展，不斷改進(jìn)相應(yīng)的管理理念，及時進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，使其更加適用于PPP項目模式之中，同時也要樹立企業(yè)管理人員的成本管理意識，以科學(xué)合理的方法進(jìn)行成本管理，積極應(yīng)用新技術(shù)和信息化手段，完善健全成本管理制度，定期進(jìn)行成本管理培訓(xùn)和考核，打造專業(yè)的成本管理團(tuán)隊，培養(yǎng)高質(zhì)量的成本管理人才，促使政府和企業(yè)之間深入合作，達(dá)成雙贏的美好局面。

本文來源：《商業(yè)觀察》http://www.00559.cn/w/jg/125.html