中國(guó)教育立法略論——社科縱橫

 一、我國(guó)教育立法的發(fā)展始末
（一）建設(shè)社會(huì)主義初期的教育立法（1949年-1966年）
這個(gè)時(shí)期的教育立法還可分為兩個(gè)階段，即“過(guò)渡”時(shí)期和建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期。所謂過(guò)渡時(shí)期，是指在新中國(guó)建立以后到1956年之間的教育立法過(guò)渡時(shí)期。1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，其中第五章“文化教育政策”，明確了國(guó)家教育的性質(zhì)、內(nèi)容與任務(wù)，迅速開(kāi)始了對(duì)舊學(xué)校的改造和新教育制度的重建。1950至1953年間，中央人民政府政務(wù)院做出了《關(guān)于改革學(xué)制的決定》、《關(guān)于1953年全國(guó)高等學(xué)校院系調(diào)整的計(jì)劃》和《高等學(xué)校暫行規(guī)程》等一系列法規(guī)。隨著新學(xué)制的建立，教育立法進(jìn)入建設(shè)時(shí)期，1956年中共中央、國(guó)務(wù)院作出的《關(guān)于掃除文盲的決定》可視為建國(guó)初期教育法規(guī)建設(shè)的一件大事。1957至1966年，我國(guó)的教育戰(zhàn)線經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”，然后經(jīng)歷了“整頓”與“調(diào)整”。調(diào)整的主要內(nèi)容建立在三部重要的教育法規(guī)基礎(chǔ)之上，即《中華人民共和國(guó)教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例》、《全日制中學(xué)暫行工作條例》和《全日制小學(xué)暫行工作條例》。這三大條例乃是建國(guó)以來(lái)對(duì)高等學(xué)校、中小學(xué)工作作出的系統(tǒng)且科學(xué)的規(guī)范，他對(duì)穩(wěn)定各級(jí)各類(lèi)學(xué)校的教學(xué)秩序、規(guī)范各級(jí)各類(lèi)學(xué)校的辦學(xué)行為以及提高各級(jí)各類(lèi)學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量均產(chǎn)生了良好的影響與作用。
（二）文化大革命時(shí)期教育立法受到破壞（1966年-1976年）
在此十年間，中國(guó)經(jīng)歷了史無(wú)前例的“無(wú)產(chǎn)階級(jí)文化大革命”。這段時(shí)期，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)均受到摧殘與破壞，教育事業(yè)受其影響極大。此時(shí)期的教育文化建設(shè)出于一種完全停滯的狀態(tài)，無(wú)法開(kāi)展任何教育立法工作。
（三）改革開(kāi)放時(shí)期的新時(shí)期教育立法（1977年-2000年）
1978年中共十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。隨著新時(shí)期教育的改革發(fā)展，教育立法得到回復(fù)和加強(qiáng)。1977年恢復(fù)高考，標(biāo)志著教育戰(zhàn)線“撥亂反正”的開(kāi)始，國(guó)家同時(shí)恢復(fù)了相關(guān)的教育法規(guī)的沿用與執(zhí)行。20世紀(jì)80年代以來(lái)，教育立法工作真正進(jìn)入了新的階段：1980年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》；1986年，《義務(wù)教育法》頒布實(shí)施，此法對(duì)全面提高我國(guó)國(guó)民素質(zhì)、讓教育事業(yè)適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化的建設(shè)需要具有十分重大的意義；1995年，我國(guó)教育的根本大法——《中華人民共和國(guó)教育法》，它為進(jìn)一步制定我國(guó)各種專(zhuān)項(xiàng)教育法規(guī)提供了法律依據(jù)與準(zhǔn)繩。緊隨其后，《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》和《中華人民共和國(guó)高等教育法》的頒行，使得我國(guó)的教育事業(yè)已初步形成具有鮮明的中國(guó)特色的社會(huì)主義教育法律體系。而在此同時(shí)，各省市也制定了一些地方性的教育法規(guī)、規(guī)章以及條例，它們的頒行，同樣是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)教育立法工作取得顯著成效的反映與表現(xiàn)。
（四）新世紀(jì)以來(lái)的教育立法（2000年以后）
進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)社會(huì)提出了新的發(fā)展目標(biāo)，教育事業(yè)被進(jìn)一步置于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。為了保障與促進(jìn)教育持續(xù)健康發(fā)展，教育法制建設(shè)再進(jìn)一步加強(qiáng)，教育立法工作又有了新的進(jìn)展。尤其是在民辦教育和合作辦學(xué)的規(guī)范化方面，諸如《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》、《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》等。而在我國(guó)教育立法工作取得另一重大進(jìn)展是《中華人名共和國(guó)義務(wù)教育法》的重新修訂與頒布施行。新《義務(wù)教育法》進(jìn)一步確立了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，強(qiáng)調(diào)了保障所有兒童的受教育權(quán)益，保障改善教師待遇和促進(jìn)教師發(fā)展。它對(duì)于保障公民接受義務(wù)教育，提高全民素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)科教興國(guó)戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)及全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
二、我國(guó)教育立法的特性
教育立法根源于社會(huì)的需要，它是現(xiàn)代社會(huì)、現(xiàn)代國(guó)家管理教育的基本依據(jù)和手段。教育立法是社會(huì)立法的一個(gè)重要方面，是社會(huì)立法不可或缺的構(gòu)成部分。社會(huì)立法的基本特征自然會(huì)在教育立法上得以反映與表現(xiàn)。具體表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：
第一，歷史性，是教育立法的重要社會(huì)特征之一。在社會(huì)發(fā)展的歷史過(guò)程中，教育立法如同其他社會(huì)立法一樣，必然受到社會(huì)政治制度以及與之相伴隨的社會(huì)法律制度的制約。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段，當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生著現(xiàn)代變革，其對(duì)教育需求的不斷增長(zhǎng)必然導(dǎo)致對(duì)教育立法要求的增長(zhǎng)，這便是教育立法的歷史性特征。
第二，國(guó)別性，是教育立法的另一重要特征。所謂國(guó)別性是指世界各國(guó)的教育立法在總體上有其各不相同的立法要求、程序以及不同的立法權(quán)限、立法類(lèi)型等等，是社會(huì)立法國(guó)別性特點(diǎn)的抽象反映。其主要表現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是不同社會(huì)制度的國(guó)家的教育立法有不同的立法方式與立法權(quán)限。二是各國(guó)文化、教育傳統(tǒng)不同也使得教育立法的方式、程序等方面存在差異。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行民主集中制，這種國(guó)別性特征更較其他國(guó)家明顯和特別，但這種特征不是絕對(duì)的、凝固的，應(yīng)當(dāng)與世界各國(guó)相互參照和借鑒。
第三，階層性，這是教育立法的又一特性。意指教育立法權(quán)限的層級(jí)區(qū)別和劃分，并且與其立法階層性相一致。從教育立法的內(nèi)容上看，我國(guó)教育立法可以分為四個(gè)層次，即：制定憲法、制定教育的根本大法（基本法）、制定專(zhuān)項(xiàng)教育法、制定補(bǔ)充性或地方性的教育法規(guī)。
三、我國(guó)教育立法的意義
1.教育立法起著保障教育事業(yè)在社會(huì)發(fā)展中的重要地位的作用
對(duì)教育領(lǐng)域進(jìn)行立法，并逐步建立系統(tǒng)的教育法律體系，這本身表明了國(guó)家對(duì)教育事業(yè)的重視。教育事業(yè)對(duì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展有這至關(guān)重要的作用，而保障這一重要地位不變，則需要教育法律法規(guī)體系的存在和完善。從而使其在宏觀上有了法律的保障和支持。
2.教育立法賦予教育方針和教育目的以法律效力
教育立法以法的形式確立教育方針和教育目的，使之具有法律效力，這使教育事業(yè)的發(fā)展在方向和目標(biāo)上有依可循，有法可依。教育方針和目標(biāo)對(duì)教育事業(yè)有控制、調(diào)節(jié)和支配的作用，一旦以法的形式確定下來(lái)，則有不可侵犯的特征，有利于避免教育方針和目的聽(tīng)?wèi){主觀意志而隨意改變。
3.教育立法起著規(guī)范教育發(fā)展環(huán)境的作用
這里的發(fā)展環(huán)境側(cè)重于外部環(huán)境，也就是教育發(fā)展所不可缺少的外部條件。教育立法使之以確認(rèn)和規(guī)范，這樣，教育發(fā)展的各種外部條件都能得到法律的保障，從而優(yōu)化教育發(fā)展，使其得到全社會(huì)的重視和支持。
4.教育立法起著規(guī)范教育內(nèi)部管理的作用
教育立法使得教育內(nèi)部管理有方向、有標(biāo)準(zhǔn)、有法可依、有章可循。在涉及內(nèi)部管理的方面就可以按照法規(guī)的要求予以規(guī)范，同時(shí)也可以法律為武器，抵制那些干擾學(xué)校正常教學(xué)秩序、侵犯教育權(quán)益、影響正常教學(xué)活動(dòng)的事件或現(xiàn)象的發(fā)生。
四、我國(guó)教育立法的展望
由于歷史傳統(tǒng)文化的影響，直到20世紀(jì)中葉，中國(guó)教育事業(yè)機(jī)制管理基本處于人治為主的狀態(tài)。盡管我國(guó)同西方發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)缀跬瑫r(shí)引入教育法律調(diào)整，卻在發(fā)展的速度上存在著巨大落差。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的教育法制化蓬勃發(fā)展時(shí)，我國(guó)的教育管理還處于幼芽階段。但近二十年來(lái)，得益于轉(zhuǎn)型步伐的加快和國(guó)家改革開(kāi)放政策的實(shí)施，教育法制化建設(shè)取得了突飛猛進(jìn)的進(jìn)步。我國(guó)1995年制定并頒布了建國(guó)以來(lái)第一部《中華人民共和國(guó)教育法》。該法是我國(guó)教育領(lǐng)域的根本大法，它在“總則”中明確提出了我國(guó)的教育方針，同時(shí)規(guī)定了發(fā)展社會(huì)主義教育必須堅(jiān)持的基本教育制度和一些原則。形成了以《教育法》為主導(dǎo)的《義務(wù)教育法》《高等教育法》《教師法》《職業(yè)教育法》以及《學(xué)位條例》和《普通高等學(xué)校評(píng)估暫行規(guī)定》等法律法規(guī)為內(nèi)容的教育法體系。與此同時(shí)，由國(guó)務(wù)院及其各部委和地方人大及其常務(wù)委員會(huì)、地方人民政府制定和頒行的各類(lèi)教育行政法規(guī)、規(guī)章也大量增加，教育領(lǐng)域的法律法規(guī)覆蓋范圍日漸擴(kuò)大，教育的各個(gè)層次和各個(gè)角落都有教育法律法規(guī)的涉獵，漸漸形成對(duì)我國(guó)教育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和教育改革順利進(jìn)行，以《教育法》為核心的具有中國(guó)特色的教育法律體系。
縱觀國(guó)際教育法制建設(shè)，我國(guó)在各方面仍與西方發(fā)達(dá)國(guó)家間存在很大的差距。這種差距對(duì)我國(guó)教育同世界接軌產(chǎn)生了巨大的限制和影響。在教育國(guó)際化大局下，作為教育法律建設(shè)的國(guó)際化，制度接軌的重要組成部分在很大程度上決定著我國(guó)教育將如何走向世界。本文藉以通過(guò)對(duì)二十年來(lái)我國(guó)教育法律建設(shè)進(jìn)行理性的評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題、矛盾和沖突，以期對(duì)將來(lái)的教育法律法規(guī)建設(shè)有所關(guān)照，希望我國(guó)的教育法規(guī)建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步。
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