行政組織法立法存在的若干問(wèn)題及其完善

立法是國(guó)家法制建設(shè)的重要基礎(chǔ)，只有完備的成文法有了法律效力，產(chǎn)生法律實(shí)效和法律效果，最后才能收獲法律效益。只有法律得到了實(shí)施，并且其本身是一部制定完備的良法，才能取得法律效益。行政組織法立法的完善，直接關(guān)系到行政組織法的實(shí)施問(wèn)題，因此完善行政組織法立法存在的問(wèn)題具有重大意義。
其一，行政組織法立法內(nèi)容存在不完整性和原則性。我國(guó)的行政組織法的立法規(guī)定主要有《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》兩部，還有一些其它的規(guī)定分散在其它相關(guān)的法律文件中。就目前已有的規(guī)定來(lái)看，存在內(nèi)容上的不完整性和過(guò)于原則化問(wèn)題。例如，中央行政組織的職能定位、職權(quán)和組織程序的規(guī)定和國(guó)務(wù)院的部、委、直屬機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)等規(guī)定均無(wú)得到細(xì)化，這就導(dǎo)致了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)定和職權(quán)來(lái)源缺少了合法的法律基礎(chǔ)，行政組織就會(huì)產(chǎn)生無(wú)序化現(xiàn)象。同時(shí)，公民權(quán)利保障條款存在空白，只有在各個(gè)行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)范圍中有所體現(xiàn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》第三條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院行使憲法第八十九條規(guī)定的職權(quán)?！?，可以看出其規(guī)定過(guò)于原則化問(wèn)題，因?yàn)榫唧w職權(quán)并沒(méi)有得到進(jìn)一步規(guī)定。不完整性和過(guò)于原則化的問(wèn)題，有礙于行政組織法的實(shí)施。
其二，行政組織法的相關(guān)規(guī)定缺少確定性，存在概念模糊性?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十四條規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門(mén)。”這里涉及的根據(jù)“工作需要”和“精干的原則”、設(shè)立“必要的”工作部門(mén)，都沒(méi)有進(jìn)一步的規(guī)定。同樣，第六十五條規(guī)定:“各廳、局、委員會(huì)、科分別設(shè)廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、主任、科長(zhǎng)，在必要的時(shí)候可以設(shè)副職”，這里對(duì)于設(shè)定副職的數(shù)量也沒(méi)有具體的進(jìn)一步規(guī)定，在實(shí)際的生活中就會(huì)出現(xiàn)副職成群、虛設(shè)官位較多、權(quán)力尋租等現(xiàn)象。而以上的“工作需要”、“精干的原則”、“必要的”的規(guī)定具有模糊性特點(diǎn)，導(dǎo)致缺少確定性，需要進(jìn)一步加以規(guī)定何為工作的需要，哪種情形屬于工作的需要，以及哪種情形屬于這里涉及的必要時(shí)候和必要的工作部門(mén)。否則，在行政管理過(guò)程中，就會(huì)導(dǎo)致過(guò)渡的自由裁量權(quán)的行使。
其三，行政組織法立法上存在滯后性問(wèn)題。隨著公共行政的發(fā)展，非權(quán)力行政的興起，公共行政的主體與行政手段呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化，而在公私法領(lǐng)域，由于公私法兩者趨于融合，公私法的界限并不明確。并且隨著非政府組織的出現(xiàn)，傳統(tǒng)公私法二元對(duì)立的理論也并不能解決和解釋現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的新問(wèn)題。同時(shí)由于行政利益具有多元化，行政主體開(kāi)始向多元化發(fā)展，政府職能也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，開(kāi)始由管理型政府向服務(wù)型政府不斷轉(zhuǎn)型。但目前的行政組織法立法并沒(méi)有反映出這一趨勢(shì)，還只是停留在原有規(guī)定，不適應(yīng)現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展新的需求。另一方面，已有規(guī)定內(nèi)容較為零散，沒(méi)有實(shí)體法來(lái)具體規(guī)定非政府組織權(quán)利、義務(wù)、地位、作用，這也體現(xiàn)了立法的滯后性。
三、我國(guó)行政組織法的立法完善
（一）完善行政組織法的內(nèi)容，將原則化規(guī)定加以細(xì)化
由于組織法存在空白和過(guò)于原則性問(wèn)題，并不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，且對(duì)于行政組織相關(guān)職能定位、職權(quán)和組織程序等都沒(méi)有具體規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院部、委、直屬機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)也存在類(lèi)似問(wèn)題，因此需要進(jìn)一步加以細(xì)化。在立法體系上，行政組織法應(yīng)包含三個(gè)層次：首先是《國(guó)務(wù)院組織法》和《中央行政機(jī)關(guān)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)法》，其次是《中央行政機(jī)關(guān)設(shè)置法》，最后是各行政機(jī)關(guān)的設(shè)置法規(guī)，具體規(guī)定各內(nèi)部機(jī)構(gòu)的主管事項(xiàng)，權(quán)限，人員定額等。這就為中央各行政機(jī)關(guān)設(shè)置了基準(zhǔn)，確定了中央行政組織的結(jié)構(gòu)和規(guī)模，也解決國(guó)務(wù)院具體職權(quán)規(guī)定過(guò)于原則性問(wèn)題。而對(duì)于公民權(quán)利的保障條款缺失問(wèn)題，可以增加相關(guān)條款把保護(hù)公民的權(quán)利法定化，比如，“未經(jīng)法律授權(quán)，任何行政機(jī)關(guān)都不得規(guī)定公民基本義務(wù)和限制公民基本權(quán)利?！?br />（二）精確行政組織法的規(guī)定，避免模糊性
行政組織法中出現(xiàn)的“必要的時(shí)候”、“若干”、“精干的原則”等相關(guān)規(guī)定具有模糊性，所以，根據(jù)具體現(xiàn)實(shí)情況，需要在法律中加以精確規(guī)定，克服其模糊性。應(yīng)由地方各級(jí)人民政府根據(jù)法律的規(guī)定，具體設(shè)定工作部門(mén)，在對(duì)行政組織法中出現(xiàn)的“若干”人員具體化問(wèn)題上，運(yùn)用預(yù)算控制的方式，先對(duì)現(xiàn)實(shí)具體情況進(jìn)行分析后，然后再具體立法。例如在美國(guó)，是由兩個(gè)部門(mén)來(lái)控制預(yù)算，分別是總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)行政和預(yù)算管理局，負(fù)責(zé)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，經(jīng)費(fèi)包含各聯(lián)邦政府部門(mén)和政府部門(mén)機(jī)構(gòu)各種經(jīng)費(fèi)，最后報(bào)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。而地方政府相關(guān)財(cái)政經(jīng)費(fèi)，由州政府進(jìn)行監(jiān)督。法國(guó)也有類(lèi)似規(guī)定，由經(jīng)費(fèi)預(yù)算來(lái)控制和監(jiān)督。因?yàn)樨?cái)政監(jiān)督包括了預(yù)算編制和執(zhí)行，是對(duì)地方團(tuán)體預(yù)算監(jiān)督，而行政監(jiān)督就只是一種合法的事后監(jiān)督。顯然對(duì)人員的控制，國(guó)外做法顯得相對(duì)成功，可以參照國(guó)外相關(guān)規(guī)定，以控制行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)來(lái)控制行政機(jī)關(guān)人員，這樣每個(gè)機(jī)構(gòu)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)都是基本上固定，從而間接的可以把行政機(jī)關(guān)人員確定下來(lái)。
（三）完善行政組織法立法，對(duì)非政府組織涉及的共同性問(wèn)題做出原則規(guī)定
隨著現(xiàn)代公共行政發(fā)展，傳統(tǒng)的公私法二元對(duì)立理論開(kāi)始松動(dòng)，兩者出現(xiàn)了不斷融合的趨勢(shì)。在日本，相同的情形也出現(xiàn)過(guò)，日本行政法學(xué)者在舊公私法二元對(duì)立理論基礎(chǔ)上，提出了公私法相對(duì)論、公私法一元論和行政手段論等，希望借此來(lái)重構(gòu)公私法二元論。因此可以參照日本的公私法二元論重構(gòu)的方法，重新審視我國(guó)現(xiàn)行行政法的理論基礎(chǔ)，即傳統(tǒng)公私法二元對(duì)立的行政法基礎(chǔ)理論，構(gòu)建我國(guó)行政組織法體系，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的非政府組織，就是行政主體和私人二元對(duì)立關(guān)系松動(dòng)的體現(xiàn)。首先，制定《非政府組織法》，總括各組織的共同性規(guī)定，內(nèi)容上包括非政府組織的設(shè)立、組織、變更和終止，以及相應(yīng)的法律責(zé)任和資產(chǎn)管理。其次，由于具體非政府組織各具特色，例如官辦色彩較濃和獨(dú)立性較強(qiáng)非政府組織的不同，可以作為《非政府組織法》的下位法，參照《非政府組織法》做具體的規(guī)定。例如《行業(yè)協(xié)會(huì)法》、《基金法》、《環(huán)保組織法》等相關(guān)規(guī)定的修訂與完善。最后，再由實(shí)施辦法、條例根據(jù)具體情形，來(lái)進(jìn)一步規(guī)定。