戰(zhàn)略導向型全面預算在國有企業(yè)參股PPP項目中的應用

一、參股PPP項目應用全面預算的背景分析

（一）全面預算是PPP項目經(jīng)營目標實現(xiàn)的根本保障

PPP項目投資金額大、回收周期長，不可控因素多，投資風險高。全面預算全方位、全過程的“雙全” 特性，與PPP項目的全生命周期的風險管控理念相吻合，全面預算利用其計劃、控制、協(xié)調(diào)、激勵、績效評價等功能，可助力PPP項目經(jīng)營戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。首先，全面預算能從經(jīng)營目標出發(fā)，制定適合PPP 項目生命周期的財務預算目標和階段性非財務目標，全面協(xié)調(diào)有限的資源，適時適量的分配資源到企業(yè)的經(jīng)營活動、業(yè)務環(huán)節(jié)中，實現(xiàn)PPP項目全周期的資源合理配置，增強資源的價值創(chuàng)造能力，提高企業(yè)的經(jīng)濟效益，使企業(yè)實現(xiàn)價值最大化。其次，全面預算能對經(jīng)營目標進行細化和分解，落實到各部門、各崗位和各個員工，從上到下，層層分解，實現(xiàn)人人身上有指標，全面激發(fā)員工的干勁、沖勁。把各個部門實現(xiàn)有效的銜接，合理劃清企業(yè)內(nèi)部的職責權限關系，充分調(diào)動企業(yè)內(nèi)部的積極性，提高企業(yè)的整體運行效率。

（二）全面預算是PPP項目現(xiàn)金流穩(wěn)定的基本前提

PPP項目屬于資本密集型行業(yè)，投資金額大，自有資金遠不能覆蓋，約80%的資金需靠銀行融資完成?，F(xiàn)金流的穩(wěn)定對PPP項目的成敗至關重要，實施全面預算能夠有效規(guī)劃資金投入的金額及時點，提前做好資金籌措的安排，避免資金出現(xiàn)沉淀或斷裂，確?，F(xiàn)金流的穩(wěn)定。融資資金隨著工程的進度逐步提取，?？顚Ｓ茫阢y行的監(jiān)管下支付，有效保證資金的使用效率，但PPP項目的融資具有嚴格的還本付息安排，在融資合同簽訂時，金融機構為確保投放資金的安全，往往會要求簽訂融資合同時，嵌入具體的還款計劃，不管提款能否按計劃進行，還款的金額及時間均提前鎖定，這也給PPP項目的現(xiàn)金流穩(wěn)定性帶來了巨大的挑戰(zhàn)，全面預算的“雙全”特性能夠確保PPP項目可以準確測算項目的資金缺口，“以支催收”，在明確資金缺口的同時，加快推進工程項目進度，確保工程項目按節(jié)點完成，在達到竣工條件時，督促政府部門做好驗收工作，加快推進項目的投入使用，提前鎖定收款節(jié)點，確保缺口資金及時補足，實現(xiàn)收支平衡，嚴防資金鏈條斷裂。

（三）全面預算是PPP項目投資控制的重要手段

PPP項目投資是政府方和社會資本方共同參與的，參股成員出資少，表決權弱，無法掌控項目的進度，投資風險大。為確保投資的資金安全，收益回報有保障，需以全面預算為手段，收集一切盡可能收集的資料，綜合考慮數(shù)據(jù)和非數(shù)據(jù)信息，編制覆蓋PPP項目生命全周期的全面預算，提前測算項目的可行性，做到心中有數(shù)。全面預算測算投資收益的實現(xiàn)，需要PPP項目按方案有序推進。建設期，由于PPP項目的資金審批、重大事項表決等涉及多方參與，全面預算能促進各方各司其職，互不推諉，不拖沓，確保資金按計劃到賬，無障礙使用。運營期，全面預算推動高質量開展運維工作，確保按節(jié)點全額收回政府付費，最大限度收回使用者付費，保障投資資金保值增值。移交期，按全面預算內(nèi)容清點移交資產(chǎn)，整理移交資料，確定投資資金的回收金額及時間，測算全周期的投資收益，確保無糾紛移交，投資項目完美落幕。

二、PPP項目全面預算體系的構建

（一）建立預算組織機構

全面預算委員會是國有企業(yè)的常設機構，為確保企業(yè)首個高速公路項目實施成功，完成集團向高速公路尋求新發(fā)展的戰(zhàn)略目標。在項目投資開啟前，J公司全面預算委員會緊急召集辦公室成員，確定由財務牽頭，會同投資、融資、企業(yè)管理、法律等業(yè)務骨干一起，成立全面預算專項小組，專門對接，分工明確，職責清晰，權限分明，并根據(jù)業(yè)務的特點圍繞“四個中心”有步驟、有計劃推進開展全面預算編制工作，形成有目標、有體系的全面預算管理組織架構。

（二）明確公司戰(zhàn)略目標

J公司的戰(zhàn)略目標一是項目中標后，由四川國有企業(yè)牽頭實施，J公司采用同股同權方式參與投資建設，持股比例20%，按持股比例分項目組建項目公司，不控股，不并表，利用持有的股權向銀行爭取低成本的項目貸款，最大程度降低資金成本，實現(xiàn)收益最大化；二是以參股為試點，循序漸進，逐步滲透，全力助推集團公司轉型升級，獲取更多更大額的高速公路施工工程量，獲取新的利潤增長點，確保集團公司千億企業(yè)地位不動搖，萬千員工不下崗，集團成員企業(yè)平穩(wěn)度過行業(yè)危機。

（三）下達預算目標

基于公司的戰(zhàn)略目標，結合PPP項目的特點，確定財務和非財務預算目標，雙管齊下，發(fā)揮全面預算的最大效能。財務目標明確資本金投入的比例安排、融資貸款金額、聯(lián)合投標方讓利、項目的造價預算、項目的回報測算等；非財務目標中確定開工條件的達標時點、施工的進度節(jié)點、貸款資金撥付時點、讓利款項收取的時點等。財務和非財務預算相輔相成，牽一發(fā)而動全身，需綜合考慮互相變動帶來的影響，只有兩者均按目標計劃完成，才能確保整體目標的實現(xiàn)。

三、PPP項目應用戰(zhàn)略導向型全面預算管理的實例分析

（一）PPP項目概況

LG高速公路項目總投資300億元，其中：建安部分230億元，土地使用及拆遷補償費17億元，工程建設其他費用10億元，預備費23億元，建設期貸款利息20億元。項目采用BOT模式，資本金占比20%，建設期4年，運營期30年，運營期滿后，無償移交。

（二）預算編制

1.項目中心預算編制

H集團公司根據(jù)近年來承接的同類型高速公路獲利情況，取最低的利潤率26%測算，施工利潤為59.8億元（以建安部分230億元為基數(shù)計算），抵掉60億元的資本金部分，預計缺口資金0.2億元，J公司20%的比例計算缺口資金為0.04億元。本項目中，財務目標明確12億的資本金投入的比例安排、融資貸款金額、收取H集團施工工程量1%的讓利。

考慮到中標后，項目在達到施工條件前，需要一定的時間來完善相關的證件及開工手續(xù)等，預留1年的準備期，投入首期資本金1億元，建設期4年，按2:3:3:2的比例投入剩余資本金，并按該比例完成施工進度，按80%收取節(jié)點工程款，缺陷期分別按10%、7%收取，預留3%的質保金。實際操作中，銀行放款前往往會要求投資人按同等比例注入資本金，資本金的籌措與工程款回款出現(xiàn)時間差，需考慮提前注入資本金的資金成本，通過施工利潤反補項目資本金，實現(xiàn)資金的循環(huán)使用，提高資金的使用效率。

2.收支中心預算編制

預算小組就項目全周期的現(xiàn)金收支情況進行分析，分年逐項羅列，按“總分總”的原則，先將總收支拆分細項，編制細項的現(xiàn)金收支表，分別形成《項目投資使用計劃與資金籌措表》、《借款還本付息計劃表》、《成本費用估算表》、《收入、增值稅、稅金及附加估算表》等預算表，并據(jù)此確定項目的整體收支情況，匯總編制各年度的現(xiàn)金流量簡表，匯總建設期4年及運營期30年的現(xiàn)金流情況分析可見，總的現(xiàn)金流入為933.5億元，流出855.3億元，所得稅稅后凈現(xiàn)金流量62.9億元，自運營期6-10年現(xiàn)金凈流量（稅后）即為正，因此項目本身存在較好的可行性。

3.利潤中心預算編制

（1）收入預測

方案計算出來的通行費收入為674.9億元，廣告費收入為通行費收入的3%，合計收入695.2億元?？紤]到實施的難度，全面預算選取的收入為方案的85%，測算運營期總收入為590.9億元。

（2）運營成本預測

方案的第一年運營成本為52.23萬元/km,經(jīng)預算小組綜合考量，參考四川省現(xiàn)有高速公路的運營成本及高速公路運營的經(jīng)驗，調(diào)整后第一年的運營成本為57.41萬元/公里，并在運營期內(nèi)按3%的年均增長率，運營總成本為43.52億元。

     （3）貸款利息測算

本項目采取長短期相結合的方式靈活融資，減少融資成本，長期融資224億元，貸款利率4.3%，全周期利息為215億元，其中建設期利息為18億元，比方案的利息節(jié)省2億元。根據(jù)擬合作金融機構提供的融資還本付息安排，扣除經(jīng)營所得，差額通過短期融資補足，預計短期融資4.3億元，貸款利率4.45%，利息為1.9億元。

（4）利潤表簡表

以現(xiàn)金流為切入點，按收支項目剔除增值稅的影響，確定本項目的營業(yè)收入、補貼收入、運營成本、財務費用、攤銷、稅金及附加，編制項目利潤簡表如下：

4.績效中心預算編制

編制完3個中心后，測算得出項目在評價期內(nèi),綜合收益率為15.54%，資本金凈現(xiàn)值為15.0億元。預算小組成員據(jù)此認為：該項目有一定的財務盈利能力，基本滿足集團投資要求，同時該項目投資符合J公司的業(yè)務發(fā)展需求，能加強J公司與H集團共同開發(fā)成渝地區(qū)大基建領域的合作深度，為J公司開拓高速公路投資建設市場奠定基礎。

（四）預算執(zhí)行

為確保預算得到高效的執(zhí)行，按公司持股部分分項目組建執(zhí)行團隊，以該項目為法人規(guī)劃組建項目公司，作為預算的全面執(zhí)行機構。該機構設置類似于直線——職能制的相關管理模式，在董事會下由總經(jīng)理負責該項目，總經(jīng)理下設副總經(jīng)理、總會計師、總工程師，其下再設置行政部、財務部、工程部、交通工程部、合同部、協(xié)調(diào)部等職能部門，作為該PPP項目的運作團隊，直接對建筑施工企業(yè)管理層負責。

（五）預算考核評價

      J公司在完成標前內(nèi)部預算后，重點關注項目建設投資、貸款利率、收費收入和建安利潤四個關鍵因素的變動情況，并對偏離標前預算的因素進行重點剖析，找出變動的原因，重新測算變動對投資的影響，據(jù)此逐年給項目下達年度的預算目標，以預算目標的實際完成情況，對項目進行績效考核，確保投資收益的實現(xiàn)。截至目前，項目運行良好，資本金已按計劃投入，全面預算得到有效的執(zhí)行，這也給J公司再投資帶來信心，又相繼從承接2個新高速公路項目，助力集團公司在四川地區(qū)開辟新的藍海市場，增強抗風險能力。

四、全面預算在PPP項目應用中的創(chuàng)新

（一）融資創(chuàng)新

一是以PPP項目公司為融資主體，借助國有企業(yè)集團平臺規(guī)模及融資優(yōu)勢，爭取低成本的融資貸款。二是利用H集團自身的經(jīng)濟實力籌措項目建設資金，通過項目公司先行籌集短期項目借款，解決長期貸款審批前的建設資金缺口。三是融資完全滿足“兩評一案”的要求，符合項目公司的全周期需求，確保資金流穩(wěn)定。

（二） 投資管理創(chuàng)新

PPP項目的投資管理基本上都是以控股企業(yè)為主展開的，本項目中，J公司雖作為參股單位，但仍秉承著對國有資本認真、負責的態(tài)度，不懼困難，通盤考慮項目的投資情況，編制投資預算，謹慎測算投資收益，并專門針對測算中用到的假設數(shù)據(jù)提出應對措施，全力保障投資資金的安全，助推企業(yè)順利打開省外高速公路投資的大門，助力集團公司實現(xiàn)轉型升級的戰(zhàn)略目標。

（三） 現(xiàn)金流管理創(chuàng)新

現(xiàn)金流管理堅持“三算對比”的原則，即堅持以標前預算為前提，滾動編制年度現(xiàn)金預算，并通過季、月、周的變動情況不斷調(diào)整預算實現(xiàn)策略，盡量削弱變動帶來不利的影響，確保全年預算的實現(xiàn)，將實際執(zhí)行結果與年度預算進行比對，找出節(jié)超的原因，制定應對策略，全力確?，F(xiàn)金流的穩(wěn)定。

五、項目的風險分析

（一）資金風險

BOT高速公路項目具有投資額度大，合作期限長，資金回籠慢等特點，J公司需出資12億元，對投資人資金實力要求較高，如出現(xiàn)資金斷鏈情形，不僅項目正常建設進展產(chǎn)生重大失控，也對投資人本身信譽方面造成不可挽回的影響。

應對措施：在項目資本金方面，在使用公司自有資金啟功項目后，主要通過施工利潤反補后期的資本金出資，滾動投入，解決J公司0.04億元的資本金缺口，后期可以通過優(yōu)化設計，提高項目概算投資的建安占比，爭取實現(xiàn)施工利潤完全覆蓋資本金出資，同時通過控制工程費用支付進度，平滑缺口資金的經(jīng)營性負債規(guī)模，實現(xiàn)持續(xù)滾動發(fā)展。

（二）建設風險

項目建設風險主要包括因工程變更導致投資增加的風險，因材料漲價導致投資增加的風險，因征地拆遷費用估計不足導致投資增加的風險。

應對措施：在施工管理層面，在工程承包合同中將重大工程變更風險及材料漲價風險劃分給項目公司承擔，合理保障項目施工利潤，以足額反補資本金出資；在項目公司管理層面，及時介入項目勘察設計等前期工作，對項目方案及工程造價進行全過程控制，確保設計方案結構安全、工程經(jīng)濟，減少不利變更，實現(xiàn)項目建設投資和施工利潤的最優(yōu)組合方案；項目公司及時進場鎖定項目沿線地材，向地方政府爭取地材保障，并通過集中采購、市場預測等方式，降低材料的采購成本。

（三）運營風險

在BOT模式高速公路的運營期間，存在交通量未達到預測目標，或者競爭路線的出現(xiàn)，導致項目通行費收入不足的風險；以及管理不善導致運營成本增加的風險。

應對措施：做好項目經(jīng)濟測算，及時掌握項目及周邊路網(wǎng)真實交通量數(shù)據(jù)，合理確定項目收費標準，并預測未來收費，并與融資機構協(xié)商制定項目還款計劃，合理控制項目運營期各年的現(xiàn)金流，盡可能減少運營期的出資責任；在項目運營前期，以項目公司申請中長期流動資金融資，或者資產(chǎn)證券化及股東借款等方式以彌補資金缺口；項目公司依據(jù)相關政策適時申請調(diào)整項目收費標準或延長項目收費期，確保投資人合理收益。

六、結語

J公司自建立了基于戰(zhàn)略導向的全面預算管理體系以來，充分發(fā)揮自身的“三平臺一載體”的優(yōu)勢，開啟大規(guī)模進軍四川高速公路領域之路，各項成績斐然，快速奠定企業(yè)高速公路投資的行業(yè)地位，為企業(yè)挖掘新的利潤增長點，為企業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展作出了突出的貢獻。同時，為集團公司獲取大額的施工量，助力實現(xiàn)集團公司轉型升級的目標。

但高速公路投資J公司仍屬于摸著石頭過河，經(jīng)驗不足，PPP項目的投資是一項長期的資金運作過程，還需對體系進行不斷的改進和完善，將企業(yè)的戰(zhàn)略高度融合在全面預算中，才能助力企業(yè)戰(zhàn)略經(jīng)營目標的實現(xiàn)，促進國有企業(yè)保值增值，實現(xiàn)企業(yè)的高質量發(fā)展。

文章來源：《中國集體經(jīng)濟》 http://www.00559.cn/w/jg/1406.html