金融創(chuàng)新、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與金融監(jiān)管

新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，城鎮(zhèn)硬件建設(shè)和軟件建設(shè)，包括基礎(chǔ)設(shè)施投入、教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、社保等等，都需要巨額的投入。新型城鎮(zhèn)化背景下金融創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)也是投融資體制改革的創(chuàng)新。目前，我國(guó)地方政府可控資源主要有土地資源、財(cái)政資源和政策資源，如何利用有限的可控資源撬動(dòng)更多的金融資金為地方建設(shè)服務(wù)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所面臨的重要問(wèn)題。

一、新型城鎮(zhèn)化背景下的金融創(chuàng)新

土地資源和財(cái)政資金是目前地方政府所倚重的最重要資源。地方政府通過(guò)收儲(chǔ)土地，然后以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品，獲得貸款資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)或二級(jí)開(kāi)發(fā)，再通過(guò)“招拍掛”方式將土地出讓，將土地出讓金收益作為償還債務(wù)的重要來(lái)源。由于政府不能作為投資主體直接參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，地方政府往往通過(guò)組建城建公司、地方商業(yè)銀行和城投公司等來(lái)調(diào)動(dòng)社會(huì)資金和銀行貸款，形成了地方政府投融資平臺(tái)參與到土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，從而為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)。除了土地財(cái)政，財(cái)政收入是地方政府可利用的最穩(wěn)定現(xiàn)金流，地方政府利用財(cái)政資源資金作為擔(dān)?；蚨档踪Y金，充分發(fā)揮財(cái)稅政策和財(cái)政資金的杠桿作用，以部分機(jī)動(dòng)財(cái)力做引導(dǎo)，從而吸引金融企業(yè)為當(dāng)?shù)刂卮箜?xiàng)目提供政策貸款，撬動(dòng)貸款的同時(shí)也可以引導(dǎo)其他資金作為補(bǔ)充建設(shè)資金。除上述兩種手段外，地方政府可動(dòng)用的還有政策資源，通過(guò)積極尋求政策資源的金融創(chuàng)新，以金融機(jī)構(gòu)或者非金融機(jī)構(gòu)為龍頭，面向社會(huì)資本募集組建“城鎮(zhèn)化建設(shè)基金”，根據(jù)城鎮(zhèn)的整體建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃形成“項(xiàng)目包”，以基金為依托，開(kāi)展“金融招商”，聯(lián)合社會(huì)各類金融機(jī)構(gòu)組成“金融要素包”，建立聯(lián)合投融資機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化背景下的金融創(chuàng)新就是通過(guò)創(chuàng)新投融資模式，改變以往按照行政命令來(lái)分配資源的方式，探索市場(chǎng)化投融資手段，依托土地、財(cái)政、債券、股票、銀行等金融市場(chǎng)和融資手段，募集重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需資金，通過(guò)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)參與者的共贏，最終共同來(lái)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

二、金融創(chuàng)新與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

金融創(chuàng)新為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了資金支持。但是，我們更要清醒地看到，金融創(chuàng)新的同時(shí)也衍生出了相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于房地產(chǎn)行業(yè)，而城鎮(zhèn)化發(fā)展卻也離不開(kāi)房地發(fā)展，即使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也無(wú)法摒棄其關(guān)聯(lián)。受到房地產(chǎn)行政調(diào)控的影響，土地出讓金的減少更是讓地方政府債務(wù)陷入還本付息困難的尷尬境地。與此同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)問(wèn)題也日益嚴(yán)重，投融資平臺(tái)作為政府政策執(zhí)行工具，其自身的盈利可持續(xù)能力較弱，但是卻承擔(dān)著巨額的債務(wù)，這些債務(wù)往往需由當(dāng)?shù)刎?cái)政兜底，這使得地方政府債務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)，到了不得不防范的嚴(yán)重時(shí)候。除此之外，區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)、“影子銀行”風(fēng)險(xiǎn)也愈演愈烈。面對(duì)復(fù)雜的金融市場(chǎng)，我國(guó)政府應(yīng)高度重視財(cái)政金融領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。但是，防范金融風(fēng)險(xiǎn)并不代表禁止金融創(chuàng)新。我們應(yīng)辯證地看待金融創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系。金融創(chuàng)新誕生之初正是基于風(fēng)險(xiǎn)控制的目的，而不是增加風(fēng)險(xiǎn)，而且金融創(chuàng)新確實(shí)對(duì)企業(yè)分散風(fēng)險(xiǎn)起到了較大作用。金融創(chuàng)新之所以會(huì)導(dǎo)致金融危機(jī)，核心原因有人的因素，也有政策因素，還有整個(gè)金融體系的原因。在這一情況下，為積極引導(dǎo)金融創(chuàng)新向良性方向發(fā)展，使之成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要推動(dòng)力，就應(yīng)高度重視金融監(jiān)管的作用。金融監(jiān)管的根本目標(biāo)是盡可能確保整個(gè)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)，維護(hù)金融穩(wěn)定，在保證系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，金融產(chǎn)品創(chuàng)新應(yīng)盡可能放松，因?yàn)橹挥蟹潘蓪?duì)市場(chǎng)的約束，才會(huì)產(chǎn)生有效競(jìng)爭(zhēng)，以及產(chǎn)生市場(chǎng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)更準(zhǔn)確的估值，才可能有更多人愿意分散風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)金融產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。

三、金融監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)控制

學(xué)術(shù)上對(duì)于金融監(jiān)管的定義為一國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)金融市場(chǎng)與市場(chǎng)參與者進(jìn)行的監(jiān)督和管理，是政府針對(duì)金融市場(chǎng)失靈所采取的一種預(yù)防或補(bǔ)救措施。金融監(jiān)管主體通常是政府監(jiān)管部門，監(jiān)管的核心問(wèn)題是如何對(duì)待金融市場(chǎng)的效率和穩(wěn)定性。監(jiān)管過(guò)于寬松會(huì)導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)不能得到有效地消解，不能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。而監(jiān)管過(guò)于嚴(yán)格則容易影響金融市場(chǎng)的整體運(yùn)行效率，同時(shí)消耗過(guò)多的監(jiān)管成本。所以如何在保證市場(chǎng)效率的前提下，盡可能地通過(guò)監(jiān)管來(lái)確保市場(chǎng)的穩(wěn)定性，在兩者之間實(shí)現(xiàn)平衡，是金融監(jiān)管理論的關(guān)鍵。

在現(xiàn)實(shí)情況中，監(jiān)管活動(dòng)離不開(kāi)相應(yīng)的管理體系。金融監(jiān)管體系是為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)所釆用的對(duì)金融市場(chǎng)和相關(guān)參與者施加干預(yù)和影響旳一整套監(jiān)管機(jī)制及組織機(jī)構(gòu)的總和，包括：法律法規(guī)體系、監(jiān)管主體機(jī)構(gòu)、外部輔助性監(jiān)管單位和行業(yè)自律組織。監(jiān)管法律法規(guī)體系是整個(gè)金融監(jiān)管體系的基礎(chǔ)，規(guī)定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍和具體監(jiān)管行為的方式方法，同時(shí)規(guī)定對(duì)不同程度違法違規(guī)行為所適應(yīng)的懲戒措施，是行業(yè)的基本行為準(zhǔn)則。監(jiān)管主體是監(jiān)管活動(dòng)的實(shí)施者，依據(jù)法律法規(guī)的要求對(duì)實(shí)際金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，并確保法律法規(guī)得以有效實(shí)施。外部輔助性監(jiān)管單位和行業(yè)自律組織是從金融市場(chǎng)外部和內(nèi)部進(jìn)行的非行政性監(jiān)管。將整個(gè)金融體系的監(jiān)管完全交予行政性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從監(jiān)管成本上和可操作性上都是不可能達(dá)到的，這就需要來(lái)自監(jiān)管體系外部的監(jiān)督和內(nèi)部的自律性管理加以輔助。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略其實(shí)質(zhì)是要落實(shí)城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的內(nèi)生效應(yīng)，更加發(fā)展質(zhì)量，這導(dǎo)致發(fā)展所需要資金資和源也更多。激進(jìn)的監(jiān)管政策無(wú)法為金融創(chuàng)新提供合適的環(huán)境，從而阻礙我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)道路。而日益嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)又不允許我們采取寬松的監(jiān)管政策。因此，我們有必要就分析當(dāng)前我國(guó)地方政府在城鎮(zhèn)化