公辦高職校企合作中的財力資源配置機制研究

到2010年底，我國公辦高等職業(yè)院校817所，占?？圃盒？倲?shù)的73.41%，在校生人數(shù)4710442人，占專科在校生總數(shù)的71.70%[1]，可見以公辦為主體的高職教育為實現(xiàn)我國高等教育大眾化的歷史性跨越發(fā)揮了不可替代的作用。高職教育跨越教育與職業(yè)兩界，實施校企合作、工學結(jié)合和頂崗實習培養(yǎng)高素質(zhì)高技能專門人才，必須依賴企業(yè)，因為企業(yè)控制著實踐教學資源。但學校和企業(yè)是兩類異質(zhì)社會組織。學校的任務(wù)是培養(yǎng)人才，提高服務(wù)社會能力，遵循的是教育規(guī)律；企業(yè)的任務(wù)是創(chuàng)造物質(zhì)財富，提高經(jīng)濟效益，遵循的是市場經(jīng)濟規(guī)律[2]。這兩者任務(wù)不同、目的不同、遵循的規(guī)律不同。但兩者之間存在“資源依賴關(guān)系”[3]，特別是人才培養(yǎng)與需求關(guān)系。然而要把企業(yè)的生產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化為教育資源，存在矛盾是必然的。只有重視矛盾的客觀存在，才能通過財力資源的配置有效地解決矛盾。

一、高職校企合作財力資源配置現(xiàn)狀分析

1.高職教育經(jīng)費的撥款體制、管理模式與辦學目標相矛盾

新中國建立后，高等教育財力資源配置采用的是與計劃經(jīng)濟相適應的“基數(shù)加發(fā)展”撥款體制。1985年后實行與市場經(jīng)濟相協(xié)調(diào)的“綜合定額加專項補助”撥款體制。“綜合定額”是指政府財政部門與教育主管部門制定各類學歷層次、各專業(yè)的生均教育經(jīng)費的定額標準，根據(jù)上年度的學生人數(shù)對高校發(fā)放本年度的運行經(jīng)費；“專項補助”是綜合定額的補充，是根據(jù)高校特殊發(fā)展的需要，由財政部門和教育主管部門按照項目另行安排的專項經(jīng)費[4]。應該說“綜合定額加專項補助”撥款激勵方式有效地促進了高等教育的大眾化。1999年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》中首次提出“大力發(fā)展高職教育”，隨著當年開始的全國高等院校的大規(guī)模擴招，“高職教育以獨立設(shè)置高職院校迅速增長為主要標志得到了蓬勃發(fā)展”[5]。但由于準備工作跟不上，我國許多高職院校在人才培養(yǎng)方案、課程模式、師資隊伍、實驗實訓條件、實習基地等方面都存在量與質(zhì)的不足。高職教育培養(yǎng)的是高素質(zhì)技能型、技術(shù)應用型人才，對生產(chǎn)性教學設(shè)備的仿真先進程度、頂崗實習的要求很高。由于教育部對高職教育實行“教育事業(yè)費以學生繳費為主，財政補貼為輔”的管理模式。高職院校的資金投入不足，教學儀器設(shè)備更新緩慢、實訓實習基地建設(shè)舉步維艱，難以滿足科技發(fā)展對高職教育的需求，以致于學生實踐能力差，不能適應新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級帶來的勞動力需求變化的需要，制約了校企合作、工學結(jié)合的實施，影響了高職教育目標的實現(xiàn)。  

2.高職教育的經(jīng)費投入與規(guī)模不相稱

高職教育的經(jīng)費投入與規(guī)模不相稱，這主要是與普通高等教育相比較而言，一是“學術(shù)型”高等教育的投入觀念根深蒂固。人們對高職教育的實踐性、技術(shù)性特征認識不足，沒有充分認識到高職教育是需要付出高昂成本的教育類型，因而財政撥款往往“偏袒”普通高等教育。據(jù)江蘇省測算的有關(guān)教育成本的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，高職教育的成本是普通高等教育的2.64倍[6]，但我國高職教育生均公用經(jīng)費僅為普通高校的54%左右。政府對高等教育成本分擔的偏差機制導致高職教育資金來源不足，特別是政府投入不夠。二是國家財政對高職教育經(jīng)費的投入比例整體并沒有隨規(guī)模的擴大而增加，不能體現(xiàn)教育的公平性和特殊性。從表1計算可以發(fā)現(xiàn)，從2005年到2008年，我國高職教育的在校生規(guī)模占高等教育在校生總數(shù)的比例分別為45.65%、45.75%、45.66%、45.36%；而這一時期我國高職教育經(jīng)費支出占普通高?？偨?jīng)費的比例分別為12.39%、14.63%、15.69%、17.21%。可見在高等教育內(nèi)部由于類型不同，出現(xiàn)投入機制的嚴重不匹配。

                 表1  高等教育經(jīng)費投入對比表[7] 

3.高職教育的經(jīng)費來源渠道受阻

高職教育資源是高職教育發(fā)展所需要的各種教育、生產(chǎn)要素的總和，包括人力資源、物力資源、財力資源、管理資源、信息資源、標準資源等等，這些資源要素對培養(yǎng)高素質(zhì)高技能人才、促進高職教育校企合作發(fā)展、推動高職教育工學結(jié)合運行具有重要作用，尤其是財力資源配置起著關(guān)鍵作用。目前我國公辦高等職業(yè)院校的經(jīng)費來源主要有預算內(nèi)財政撥款和學生學費，兩者之間的關(guān)系是學費為主、財政撥款為輔，其他渠道籌措辦學經(jīng)費作為補充，如專項補助、成人教育學費、職業(yè)培訓學費、創(chuàng)辦產(chǎn)業(yè)利潤留成、社會捐助和企業(yè)資助、職工集資或借款、銀行貸款等。2011年度高職高專學校經(jīng)費收入總計105148913千元，其中學雜費收入43590653千元，占41.46%；教育事業(yè)費撥款收入36935415千元，占35.13%；其他收入4303709千元，占4.09%；企業(yè)辦學中的企業(yè)撥款1327081千元，占1.26%；社會捐贈收入293170千元，占0.27%；校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費116925千元，占0.11%[8]。這樣的經(jīng)費來源渠道比例結(jié)構(gòu)與《中華人民共和國職業(yè)教育法》第26條“國家鼓勵通過多種渠道依法籌集發(fā)展職業(yè)教育的資金”顯然差距很大。與校企合作教育典范的德國（來自于企業(yè)的辦學經(jīng)費占85%）相比，我國高職教育辦學經(jīng)費投入渠道結(jié)構(gòu)存在極大差距，究其原因一是企業(yè)已經(jīng)履行了交納教育費附加和地方教育附加、提取并支出職工教育培訓經(jīng)費的法律責任，企業(yè)已沒有額外再負擔社會責任的義務(wù)；二是還沒有打通企業(yè)向高職院校投資入股的法律障礙。

4. 公辦高職校企合作的財力資源配置問題

財力資源是生產(chǎn)資源和教育資源中物力資源、人力資源、信息資源等的貨幣價值表現(xiàn)形式。公辦高職院校在財力資源有限的情況下，財力資源配置結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大的變化。受政府規(guī)?？冃гu價機制的影響，公辦高職校企合作的財力資源配置傾向于征地、建樓房，而基本建設(shè)撥款只占基建支出20%左右，不得不擠占正常的辦學經(jīng)費用于校企合作、工學結(jié)合，自然少得可憐。有學者從所有制的角度出發(fā)，建言國家出臺政策，要求國有企業(yè)履行社會責任，承擔公辦高職的實踐教學義務(wù)，分擔高職教育成本。這種想法從理論上來說是可行的，國有與公辦合作，都是“國家的”，能擔當“最后的責任”。問題是現(xiàn)在的國有企業(yè)已進入市場，按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，因而實際操作的難度很大。也有學者從動力機制角度研究，呼吁政府給予合作企業(yè)稅收減免吸引企業(yè)參與育人，這樣的做法國外有例，但中國的高職學生人數(shù)多、專業(yè)多、產(chǎn)業(yè)分布廣、企業(yè)數(shù)量龐大、涉及的稅種復雜，在目前的稅收人員數(shù)量、校企合作處于初級階段的整體背景下操作空間不大。因此，我們還是要回到“原點”即公辦性質(zhì)、撥款體制、高職教育事業(yè)費管理模式來討論校企合作財力資源的配置問題。

高職教育經(jīng)費總量供給不足和內(nèi)部結(jié)構(gòu)性失衡使得提升教育教學質(zhì)量、校企合作培養(yǎng)企業(yè)需要的人才顯得心有余而力不足。

二、公辦高職校企合作財力資源配置原則

校企合作財力資源是指用于校企合作辦學制機制創(chuàng)新、工學結(jié)合育人及頂崗實習教學的教育經(jīng)費。資金是校企合作正常運轉(zhuǎn)必不可少的條件之一。由于高職教育財力資源的相對稀缺，為發(fā)揮資源的最大效益，就政府對高職教育事業(yè)投入的財力資源在校企合作方向的分配提出如下原則。

1.教育性原則

校企合作財力資源配置問題雖然是從校企合作的成本與責任分擔、合作共贏的長效機制角度提出的，但不能將政府配置的財力資源作為企業(yè)盈利的手段。這種財力資源的配置是為了更好地實現(xiàn)育人的目標，是為了更好地提升學生的實踐能力、就業(yè)能力，更好地促進學生的發(fā)展。因此，校企合作財力資源配置的第一原則必須要落實教育功能。

2.共享性原則

高等職業(yè)院校從事的高職教育活動缺少的是產(chǎn)業(yè)文化和企業(yè)真實的作業(yè)資源，本可以通過校企合作解決優(yōu)勢互補、資源共享、合作育人問題。但由于培養(yǎng)人才就業(yè)的不定向性及人才流動性，各高職院校的專業(yè)與產(chǎn)業(yè)對接的程度不同，校企合作育人資源參差不齊，工學結(jié)合運行機制也不一樣，導致各地政府、企業(yè)都不愿意投入校企合作資金。校企合作財力資源的配置關(guān)鍵是要解決學校與企業(yè)之間教育資源共享問題，因此，政府公共財政資源分配時應通過協(xié)議機制、擔保機制等措施保障建立的教育資源能長期共享。

3.市場性原則

不同的資源配置方式產(chǎn)生的作用是不同。企業(yè)是把生產(chǎn)資源變成物資財富的組織，高職院校是把潛在勞動力培育成人力資源的組織，人力資源市場是實現(xiàn)這兩類組織進行交換的場所和平臺。要把高職院校培育的人才資源轉(zhuǎn)化為企業(yè)需要的人力資源、技術(shù)資源還有差距，關(guān)鍵在于高職教育的校企合作、工學結(jié)合特色的作用程度，在于與產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、職業(yè)、崗位聯(lián)系的相關(guān)程度，在于政府的制度創(chuàng)新、行業(yè)的標準制定。高職教育的準公共產(chǎn)品屬性要求參與教育機會的公平，但高素質(zhì)高技能的人才培養(yǎng)目標要求企業(yè)的高素質(zhì)。因此，通過制度創(chuàng)新，引入市場機制，建立政府調(diào)控、行業(yè)指導、學校主體、市場中介、企業(yè)供給的教育資源的配置機制[9]。

4.效益性原則

在當前高職教育資金投入總量不足的情況下，校企合作專項經(jīng)費的投入能有效構(gòu)建政府、行業(yè)、學校、企業(yè)四方合作互動機制，能積極推進工學結(jié)合人才培養(yǎng)模式改革，能真正反映或體現(xiàn)高職教育的類型特色。為使有限的資金發(fā)揮更大社會效益，探索建立績效撥款制度，試行財政撥款與高職教育校企合作育人績效評價掛鉤，并實行專項激勵、跟蹤評價，逐步建立以校企合作育人質(zhì)量為核心的公共財政教育經(jīng)費支出績效評價體系，形成目標導向、預算約束、績效評價、專項激勵的高職教育經(jīng)費績效管理新機制。

校企合作財力資源配置遵循的原則之間，教育性原則是根本，共享性原則是關(guān)鍵，市場性原則是機制，效益性原則是目標。

三、公辦高職校企合作中的財力資源配置機制

資源配置機制是指調(diào)節(jié)資源使用的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等方面的經(jīng)濟機制?！吨腥A人民共和國職業(yè)教育法》第28條規(guī)定“企業(yè)應當承擔對單位的職工和準備錄用的人員進行職業(yè)教育的費用”，《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（2005）第25條規(guī)定“各級人民政府要加大對職業(yè)教育的支持力度，逐步增加公共財政對職業(yè)教育的投入”等法律法規(guī)政策都規(guī)定了校企合作經(jīng)費投入問題。

1.以政府為主建立校企合作專項基金

政府是公辦高職教育校企合作財力資源配置的主體。公辦高職教育提供“準公共產(chǎn)品”屬性、具有公辦性質(zhì)和“市場失靈”的特征，決定了應該由國家財政支出作為基本保障來構(gòu)建校企合作的“組織間關(guān)系”，并且財政投入應是高職教育中校企合作獲取經(jīng)費的主要來源。因此，建立和完善政府財政供給為主、學校自籌配套為輔的“高職校企合作專項基金”制度，在現(xiàn)行撥款體制的“綜合補助”中增加“校企合作董事會或理事會運行經(jīng)費”、“頂崗實習經(jīng)費”和“企業(yè)兼職教師經(jīng)費”；在“專項補助”中根據(jù)需要增設(shè)“校企合作平臺（基地、校、廠、站等）建設(shè)專項基金”，切實解決當前校企合作培養(yǎng)人才的財力瓶頸問題。專項基金作為政府預算內(nèi)撥款的重要補充，對改善校企合作條件，促進優(yōu)勢發(fā)展，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量必將起到積極的作用。

2.行業(yè)制訂標準

教育資源配置是否合理、是否實現(xiàn)資源分配目標，首先要制定教育資源優(yōu)化配置的標準?！芭晾弁凶顑?yōu)狀態(tài)”雖然為高職教育校企合作財力資源配置提供了最優(yōu)標準，但在公共財力有限投入的背景下，這種理想結(jié)果是無法實現(xiàn)的。高等職業(yè)院校為實施校企深度合作，建立了一系列的校企合作平臺，如職教集團、校企合作聯(lián)盟、校中廠、廠中校、教師工作站、技師工作站、校企合作管理信息平臺、頂崗實習平臺等校企合作財力資源配置的客體。目前這些校企合作平臺成立的多，運行的少，其根本原因在于建設(shè)和運行經(jīng)費沒有保障。因此，行業(yè)制訂并公布規(guī)范的合作企業(yè)準入標準、教育資源交易價格標準、合作項目補貼標準及相應配套制度，為財政資源配置提供基礎(chǔ)。

3.公開遴選合作企業(yè)

在市場經(jīng)濟體制下，公共財政資源的配置必須公開、透明，以兼顧公平與效益。為此，學校根據(jù)行業(yè)制訂的校企合作資源配置標準向社會公開需要合作企業(yè)的條件、教育項目標的，引入教育資源配置的市場競爭機制，實行公開招標，學校組織企業(yè)投標與遴選，報學校舉辦方、教育行政部門、財政部門聯(lián)合審批，并向社會公開，便于社會監(jiān)督。

4.財政轉(zhuǎn)移支付

2011年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步加大財政教育投入的意見》（國發(fā)[2011]22號），為實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達到4%的目標提供了政策保障。我國公辦高等職業(yè)院校有中央屬教育部門和其他部門舉辦的，也有地方屬教育部門和其他部門舉辦的，還有中央企業(yè)舉辦的、地方企業(yè)舉辦的，因此適宜按照舉辦方的財政隸屬關(guān)系實行專項轉(zhuǎn)移支付校企合作專項基金，補償企業(yè)合作過程中的直接成本，這樣便可調(diào)動企業(yè)合作的積極性，變企業(yè)被動合作為主動合作。

5.政府評價財政支出績效

政府績效評估是政府自身通過多種方式對政府的決策和管理行為所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等短期和長遠的影響和效果進行分析、比較、評價和測量。政府績效評估作為新公共管理的重要內(nèi)容，承載著加強政府責任、規(guī)范行政行為、提高政府效率的重任，具有監(jiān)督政府行為、提高政府績效和改善政府形象等作用。高職教育的“產(chǎn)品”是人才和人的能力，其效益的反映具有間接性、長效性、隱蔽性、流動性、多重性等特征，可以從接受財政投入的教育機構(gòu)（包括學校和企業(yè)）角度設(shè)計評價指標體系，如建立畢業(yè)后半年內(nèi)就業(yè)率、畢業(yè)半年后月收入、工作與專業(yè)的吻合度、家長對學生就業(yè)狀況滿意度、企業(yè)對學生滿意度等指標來評估財政支出校企合作專項基金的績效。

以政府為主建立校企合作專項基金，行業(yè)制定合作企業(yè)的準入標準和合作項目補貼標準，通過市場招標遴選合作企業(yè)，學校制訂工學結(jié)合項目或產(chǎn)學研項目，運用財政轉(zhuǎn)移支付、價格結(jié)算和績效評價，補償企業(yè)合作過程中的直接成本[10]，構(gòu)建政行校企之間四方互動的組織間合作共贏關(guān)系。

四、結(jié)語

財力資源是校企合作關(guān)系構(gòu)建與運行的“血液”。從目前來看，直面校企合作財力資源的稀缺，要求我們必須進行合理地配置與使用，形成政府主導、行業(yè)指導、企業(yè)參與、高職院校主動的校企合作財力資源配置機制，以最少的財力資源消耗實現(xiàn)校企合作培養(yǎng)高技能人才的目標。從長遠考慮，必須尋求財力資源突圍的策略，突破教育投入的體制和法律障礙，引入市場機制配置校企合作財力資源，激活國內(nèi)社會資本和國際資本參與職業(yè)教育的積極性，使職業(yè)教育的資金市場釋放出更大的正能量，發(fā)展中國特色的高職教育。

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