美國(guó)有線電視與電信業(yè)跨業(yè)經(jīng)營(yíng)法制變革

隨著傳播科技的發(fā)展，有線電視與電信產(chǎn)業(yè)之間的角色和功能、應(yīng)用和市場(chǎng)之間的界限日益模糊和趨同。為了因應(yīng)這一趨勢(shì)，美國(guó)對(duì)有線電視與電信的法律管制進(jìn)行變革，經(jīng)歷一個(gè)曲折的過(guò)程。在媒介融合已成為當(dāng)今世界潮流背景下，探討美國(guó)有線電視與電信跨業(yè)經(jīng)營(yíng)法律管制的變革歷程，對(duì)其他國(guó)家推動(dòng)媒介融合、加強(qiáng)監(jiān)管而言深具現(xiàn)實(shí)借鑒意義。
一、美國(guó)有線電視與電信事業(yè)跨業(yè)經(jīng)營(yíng)歷程
美國(guó)有線電視與電信事業(yè)跨業(yè)經(jīng)營(yíng)誕生之初其實(shí)長(zhǎng)期處于一種單向進(jìn)入的狀態(tài)，只是電信事業(yè)參與有線電視行業(yè)。而有線電視進(jìn)入電信行業(yè)一直到《1996電信法案》頒行之后才有開(kāi)始。
（一）電信公司開(kāi)始進(jìn)入有線電視事業(yè)
美國(guó)電信進(jìn)入有線電視業(yè)始于上個(gè)世紀(jì)中葉。40年代末，為了城市郊區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)可以接收到無(wú)線廣播提供的電視節(jié)目信號(hào)，美國(guó)一些無(wú)線電視業(yè)者開(kāi)始在一些社區(qū)架設(shè)線纜用于改善無(wú)線信號(hào)的社區(qū)共同天線①。后來(lái)這些專(zhuān)門(mén)從事架設(shè)社區(qū)共同天線的業(yè)者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛芯€從業(yè)者，專(zhuān)門(mén)從事有線電視服務(wù)。到了50年代，有線電視業(yè)者為了節(jié)約成本，便與電信公司合作，利用電信公司的現(xiàn)有線路，加速拓展有線電視市場(chǎng)。
電信進(jìn)入有線電視行業(yè)一開(kāi)始并沒(méi)引起相關(guān)部門(mén)的足夠關(guān)注。50年代中后期，美國(guó)連續(xù)發(fā)生幾起訴訟案件才促使政府一改之前對(duì)電信進(jìn)入有線電視市場(chǎng)放任不管的態(tài)度。美國(guó)訴西屋電氣公司案中，法院最終判定貝爾公司必須在費(fèi)率管制之下提供電信服務(wù)。聯(lián)邦通訊委員會(huì)訴前線廣播公司案中，聯(lián)邦通訊委員會(huì)認(rèn)為有線電視業(yè)者并非電信業(yè)者；有線電視從業(yè)者租借電信公司架設(shè)有線電路時(shí)必須向電信公司繳納一定的“線桿附掛費(fèi)”；電信公司雖然可以提供視訊的有線傳輸線路，但不具有播放視訊內(nèi)容的權(quán)利。
（二）電信事業(yè)企圖獨(dú)占有線電視市場(chǎng)
60年代，有線電視業(yè)迅速壯大，電信公司為了限制有線電視產(chǎn)業(yè)給其造成嚴(yán)重威脅，積極部署有線電視線路，企圖擴(kuò)張其在有線電視市場(chǎng)的影響力；同時(shí)突然提高 “線桿附掛費(fèi)率”，并限制有線電視業(yè)者使用其線桿附掛的服務(wù)類(lèi)型。
1966年和1968年，聯(lián)邦通訊委員會(huì)連續(xù)對(duì)電信業(yè)者參與有線電視服務(wù)進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查認(rèn)為有線電視業(yè)者使用電信提供的線路傳輸節(jié)目應(yīng)受聯(lián)邦電信費(fèi)率管制；電信業(yè)者在為有線電視提供線路之前，須向政府出具“公共利益”的運(yùn)營(yíng)許可證。
在這兩次報(bào)告中，聯(lián)邦通訊委員會(huì)雖然提出電信公司對(duì)有線電視線路架設(shè)的控制將違反“公共利益”原則，但并未指出當(dāng)前電信業(yè)者存在任何反競(jìng)爭(zhēng)的行為。只是到了70年代，聯(lián)邦通訊委員會(huì)才開(kāi)始對(duì)電信業(yè)者的獨(dú)占行為采取了嚴(yán)厲的管制，禁止其進(jìn)入有線電視業(yè)。
隨后，美國(guó)有線電視與電信業(yè)長(zhǎng)期進(jìn)入一個(gè)各自獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的時(shí)期。直到1996年新的《電信法案》的頒行才結(jié)束了這種狀態(tài)，開(kāi)啟了電信與有線電視跨業(yè)經(jīng)營(yíng)的新時(shí)代。
二、美國(guó)有線電視與電信事業(yè)跨業(yè)經(jīng)營(yíng)法制變革
美國(guó)電信與有線電視跨業(yè)經(jīng)營(yíng)法律管制的變革經(jīng)歷了一個(gè)嚴(yán)厲管制到放松管制的過(guò)程。前期基于反托拉斯法，出于保護(hù)有線電視業(yè)，以防電信獨(dú)占市場(chǎng)，采取嚴(yán)禁跨業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律政策；后期則藉由有線電視為潛在的競(jìng)爭(zhēng)者，以防其在影視節(jié)目服務(wù)市場(chǎng)上獨(dú)占，從而廢除以前的禁令，允許電信與有線電視一起參與競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行跨業(yè)經(jīng)營(yíng)。其演變歷程大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：
（一） 70初至80年代末嚴(yán)禁跨業(yè)經(jīng)營(yíng)
1970年，美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)考慮到電信事業(yè)發(fā)展要比有線電視早約半個(gè)世紀(jì)，為了防止電信業(yè)者以既有的線路設(shè)施取得有利地位，避免新生的有線電視業(yè)者難以進(jìn)入市場(chǎng)或無(wú)法生存，頒布了 “禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令。1974年初，美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)進(jìn)一步做出了“所有電信業(yè)者必須‘直接或間接’停止提供視訊服務(wù)”的命令，嚴(yán)禁電信公司在其服務(wù)區(qū)域內(nèi)提供有線電視服務(wù)。
美國(guó)電報(bào)電話公司以前一直壟斷了美國(guó)的電信市場(chǎng)，1983 年美國(guó)聯(lián)邦法院在判決美國(guó)電報(bào)電話公司案中提出應(yīng)“設(shè)立業(yè)別限制”，禁止電信業(yè)進(jìn)入信息服務(wù)業(yè)，包括禁止進(jìn)入有線電視產(chǎn)業(yè)。
整個(gè)80年代，美國(guó)政府為了扶持有線電視業(yè)的發(fā)展，對(duì)其采取管制放松政策。1984年美國(guó)國(guó)會(huì)制定了《有線電視政策法案》。該法案雖授予聯(lián)邦通訊委員會(huì)管理有線電視的特權(quán)，解除有線電視的費(fèi)率管制。但法案的制定者仍然擔(dān)心獨(dú)占的電信公司，會(huì)采取不公平的競(jìng)爭(zhēng)的手段，防礙有線電視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。于是把此前“嚴(yán)禁電信公司進(jìn)入有線電視產(chǎn)業(yè)”進(jìn)行跨業(yè)經(jīng)營(yíng)的禁令放入該法律文件。
（二）90年代前期呼吁放開(kāi)跨業(yè)經(jīng)營(yíng)
正因?yàn)檎畬?duì)有線電視業(yè)的大力扶植，80年代成為有線電視業(yè)發(fā)展的最為輝煌的時(shí)代。當(dāng)時(shí)傳統(tǒng)廣播業(yè)幾乎被逼退出歷史舞臺(tái)，而有線電視業(yè)則已然成一個(gè)垂直一體化的自然獨(dú)占產(chǎn)業(yè)。
當(dāng)時(shí)，“批評(píng)家抨擊有線電視系統(tǒng)已經(jīng)變得對(duì)公眾毫無(wú)同情心，并且憑借其壟斷地位為其低劣的服務(wù)索要巨額的費(fèi)用。”②民眾要求重整有線電視產(chǎn)業(yè)，期待引進(jìn)電信公司加入競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)影視節(jié)目服務(wù)多元化的呼聲日益高漲。
聯(lián)邦通訊委員會(huì)于是向國(guó)會(huì)提出建議，希望廢除“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令。1992 年在總統(tǒng)否決的情況下，國(guó)會(huì)通過(guò)了《有線電視用戶保護(hù)與競(jìng)爭(zhēng)法案》。該法案對(duì)1984年《有線通信政策法案》的部分條款進(jìn)行了修正，并于1992年10月5日生效施行。此時(shí)國(guó)會(huì)雖有計(jì)劃要?jiǎng)h除“禁止電信公司與有線電視交叉持有”禁令，但仍相信跨業(yè)經(jīng)營(yíng)禁令，可以促進(jìn)影視服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。所以對(duì)聯(lián)邦通訊委員會(huì)以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)取代重新管制的意見(jiàn)仍有保留，最終禁令仍未刪除。
（三）90年代初開(kāi)始逐漸實(shí)現(xiàn)跨業(yè)經(jīng)營(yíng)
90年代隨著傳播科技的進(jìn)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，使得原來(lái)需要分封交換的窄頻電信服務(wù)與不需要分封交換的寬帶有線電視服務(wù)之間角色、功能與市場(chǎng)的界限日趨模糊。
1992 年7 月，美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)為因應(yīng)新興傳播科技發(fā)展和市場(chǎng)需要，頒布一個(gè)文件——《電話撥接視訊管理規(guī)則》。該文件規(guī)定，“電信公司可以提供電信的方式來(lái)傳輸視訊服務(wù)給多個(gè)視訊節(jié)目業(yè)者”，即影視節(jié)目服務(wù)市場(chǎng)開(kāi)始對(duì)電信公司予以開(kāi)放。
然而電信業(yè)并不滿足于只經(jīng)營(yíng)有線電視業(yè)的傳輸視訊服務(wù)業(yè)務(wù)，希求更為寬廣的經(jīng)營(yíng)空間。它們不時(shí)提出“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令違憲。在多起訴訟案中，法院均判定聯(lián)邦通訊委員會(huì)于1970年制定的“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令違反憲法第一修正案。
1993年9月，美國(guó)白宮政府正式宣布“建設(shè)全國(guó)信息基礎(chǔ)設(shè)施”（NII），即“信息高速公路”行動(dòng)計(jì)劃。該計(jì)劃提出要在全國(guó)建立一個(gè)互聯(lián)互通的高速信息網(wǎng)絡(luò)。
正因?yàn)殡娦艠I(yè)的強(qiáng)烈呼吁以及國(guó)家新科技政策的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)促使聯(lián)邦通訊委員會(huì)于1996年對(duì)《1934電信法案》進(jìn)行了有史以來(lái)的一次最為重大的修訂，并獲最終獲國(guó)會(huì)通過(guò)。修訂后的《1996電信法案》旨在以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，解除管制為目標(biāo)。該法案的頒行正式廢除施行了長(zhǎng)達(dá)26年之久的“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令，使得有線電視與電信可以相互進(jìn)入對(duì)方，實(shí)行跨業(yè)經(jīng)營(yíng)。
三、美國(guó)有線電視與電信跨業(yè)經(jīng)營(yíng)法制變革的反思
《1996電信法案》視為為美國(guó)推進(jìn)媒介融合奠定了堅(jiān)實(shí)的基石。自此，美國(guó)有線電視和電信業(yè)開(kāi)啟了跨業(yè)經(jīng)營(yíng)的新時(shí)代。同時(shí)，美國(guó)有線電視和電信業(yè)在跨業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題也不得不引起人們的反思。
（一）美國(guó)電信與有線電視跨業(yè)經(jīng)營(yíng)法制變革的影響
《1996電信法案》一改四十年前電信與有線電視進(jìn)行跨業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)，只有電信業(yè)單向進(jìn)入有線電視業(yè)的格局。兩者實(shí)現(xiàn)有線電視與電信業(yè)的雙向進(jìn)入，真正實(shí)現(xiàn)完全意義上的跨業(yè)經(jīng)營(yíng)?！?996電信法案》后，美國(guó)有線電視與電信跨業(yè)經(jīng)營(yíng)的的主要型態(tài)有以下三種：
一是有線電視進(jìn)入電信服務(wù)市場(chǎng)。有線電視業(yè)者可以借助其自身架設(shè)的線纜提供傳統(tǒng)由電信業(yè)者所提供的的數(shù)據(jù)和增值服務(wù)；可以提供傳統(tǒng)由電信業(yè)者所提供的上網(wǎng)服務(wù)，成為互聯(lián)網(wǎng)的供應(yīng)商；可以開(kāi)展有線電視調(diào)解器的上網(wǎng)服務(wù)；甚至可以提供無(wú)線通信服務(wù)。
二是電信業(yè)進(jìn)入有線電視服務(wù)。電信業(yè)者可以架構(gòu)有線線路租借給有線電視業(yè)者；可以依靠自身線路提供傳統(tǒng)由有線電視業(yè)者提供的影視傳輸服務(wù)；同時(shí)也可以和有線電視系統(tǒng)進(jìn)行互通互聯(lián)，提供資訊、影視服務(wù)。
三是有線電視與電信事相互并購(gòu)或合資經(jīng)營(yíng)。有線電視業(yè)者與電信業(yè)者可以通過(guò)水平整合，成為一個(gè)橫跨有線電視和電信業(yè)務(wù)的媒介綜合集團(tuán)，開(kāi)展傳統(tǒng)的由有線電視和電信業(yè)者所提供的所有服務(wù)。
（二）美國(guó)電信與有線電視跨業(yè)經(jīng)營(yíng)法制變革的反思
毋容置疑，《1996電信法案》的頒行，從法律上賦予美國(guó)有線電視與電信業(yè)進(jìn)行跨業(yè)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利?？鐦I(yè)經(jīng)營(yíng)可以使有線電視與電信業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中易于產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)；促使傳播通信的科技進(jìn)步；促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)；給用戶帶來(lái)多樣化的、便利的、高質(zhì)量的節(jié)目?jī)?nèi)容和服務(wù)。
但同時(shí)我們也要注意到，《1996電信法案》出臺(tái)前，美國(guó)長(zhǎng)期禁止有線電視與電信跨業(yè)經(jīng)營(yíng)，其目的是為了防止成長(zhǎng)已久的電信業(yè)獨(dú)占市場(chǎng)，沖擊初生的有線電視業(yè)。那么，開(kāi)放有線電視與電信業(yè)跨業(yè)經(jīng)營(yíng)，是否又會(huì)出現(xiàn)新瓶裝舊酒現(xiàn)象？這些不得不引起我們的警惕。
首先，開(kāi)放有線電視業(yè)進(jìn)入電信市場(chǎng)，有線電視業(yè)者如果沒(méi)有實(shí)力在線路鋪設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面與已經(jīng)發(fā)展成熟并在這方面發(fā)展強(qiáng)大的電信業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，那么它是否會(huì)依靠其自身?yè)碛械呢S富的內(nèi)容資源，不提供或者哄抬出售價(jià)格而驅(qū)除它的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手電信業(yè)在這方面提供的服務(wù)？
其次，開(kāi)放電信業(yè)進(jìn)入有線電視市場(chǎng)，是否會(huì)誘使電信業(yè)者向有線電視業(yè)者提出不公平的線桿附掛條件，并以此作為條件，擠壓有線電視業(yè)的發(fā)展，從而取得獨(dú)占有線電視也進(jìn)行內(nèi)容傳輸?shù)氖袌?chǎng)？
再次，在有線電視與電信事相互并購(gòu)或合資經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，如果有實(shí)力的有線電視業(yè)者與電信業(yè)者通過(guò)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，最終在基礎(chǔ)設(shè)施與內(nèi)容服務(wù)方面獨(dú)占市場(chǎng)。這對(duì)于那些實(shí)力弱小的、或者沒(méi)有實(shí)現(xiàn)跨業(yè)經(jīng)營(yíng)的從業(yè)者而言，是否又會(huì)產(chǎn)生另一種形式和意義上的獨(dú)占？