國家、國家治理與國家審計　

從國家治理的高度研究國家審計的產(chǎn)生、本質、功能等審計基本理論問題，是近年來審計理論研究的一項重要創(chuàng)新。但是，這方面的研究目前還沒有形成邏輯順暢、內容較為完整的理論成果，特別是不能很好適應黨的十九大以來審計工作和審計改革的實踐需要。本文以馬克思主義國家觀為基礎，對中國特色社會主義國家治理和國家審計有關理論問題進行探討，對改革審計管理體制提出研究思路和初步建議。

一、馬克思主義國家觀簡述

毛澤東同志1954年9月15日在第一屆全國人民代表大會第一次會議開幕詞中指出：“領導我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨。指導我們思想的理論基礎是馬克思列寧主義”。習近平總書記在紀念馬克思誕辰200周年大會上的講話中也指出，“馬克思主義為中國革命、建設、改革提供了強大思想武器，使中國這個古老的東方大國創(chuàng)造了人類歷史上前所未有的發(fā)展奇跡。歷史和人民選擇馬克思主義是完全正確的，中國共產(chǎn)黨把馬克思主義寫在自己的旗幟上是完全正確的，堅持馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合，不斷推進馬克思主義中國化時代化是完全正確的”。我們研究國家治理，必須以馬克思主義國家觀和習近平新時代中國特色社會主義思想作為理論基礎。

馬克思主義國家觀，集中表述在馬克思、恩格斯的《共產(chǎn)黨宣言》、馬克思的《哥達綱領批判》、恩格斯的《家庭、私有制和國家的起源》《反杜林論》和列寧的《國家與革命》等著作中。我們可以把馬克思主義關于國家的主要觀點歸納如下。

第一，國家是階級矛盾不可調和的產(chǎn)物。

根據(jù)馬克思主義經(jīng)典作家和社會學家的考證，人類在原始社會實行的是氏族、部落制度。氏族以血緣關系為基礎。幾個有血緣關系的氏族組成部落。在氏族、部落制度下，不存在統(tǒng)治和奴役，權利和義務之間沒有任何差別，分工是自然產(chǎn)生的，只存在于兩性之間。財產(chǎn)是共有的，不存在階級及階級差別。隨著人們發(fā)現(xiàn)可以馴服并在馴服后可以繁殖的動物，第一次社會大分工產(chǎn)生了——游牧部落從其他野蠻人群中分離出來。富余的生活資料出現(xiàn)了。制造武器和工具的特殊技能發(fā)展了家庭手工業(yè)。經(jīng)常性的交換成為可能。戰(zhàn)爭使俘虜變?yōu)榕`。從第一次社會大分工中產(chǎn)生了第一次社會大分裂，即分裂為兩個階級，主人和奴隸，剝削者和被剝削者。

鐵器的使用，給農業(yè)種植、農產(chǎn)品加工以及建筑業(yè)帶來新的發(fā)展。第二次社會大分工——手工業(yè)和農業(yè)的分工出現(xiàn)了。生產(chǎn)不斷增長，勞動生產(chǎn)率不斷提高，人類社會除了自由人和奴隸的差別外，富人和窮人的差別出現(xiàn)了，產(chǎn)生了新的階級劃分。土地逐步向家庭私有過渡，個體家庭成為社會的經(jīng)濟單位。相關部落溶合為一個民族。掠奪財富的戰(zhàn)爭成為經(jīng)常的職業(yè)。戰(zhàn)爭加強了各級軍事首長的權力。父權制確立以來，軍事首長就轉變?yōu)槭酪u制。此時的氏族機關，就轉化為對外掠奪、對內反對自己人民的統(tǒng)治和壓迫的機關。

人類進入文明時代以后，前述兩次大分工得到鞏固，城市和鄉(xiāng)村的對立進一步加劇，并且出現(xiàn)了第三次社會分工，產(chǎn)生了商業(yè)和商人。金屬貨幣和貨幣借貸、私有土地抵押制等也發(fā)展起來。這樣，財富迅速集中到少數(shù)人手中，大眾日益貧困化，奴隸的人數(shù)大大增加。人們居住地受商業(yè)活動、職業(yè)變換和土地所有權轉讓的影響而經(jīng)常發(fā)生變化。以血緣為主的氏族或部落共同生活純粹由他們居住在同一地區(qū)的狀況已不存在。氏族制度的基礎瓦解了。在日益激烈的階級沖突中，氏族制度軟弱無力。正如恩格斯所說，“氏族制度已經(jīng)過時了，它被分工及其后果即社會分裂為階級所炸毀。它被國家代替了?！保ǘ鞲袼梗骸都彝ァ⑺接兄坪蛧业钠鹪础?，人民出版社1972年版，第167頁）“國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。國家是表示，這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無法擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在秩序的范圍以內；這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量，就是國家”。（恩格斯：《家庭、私有制和國家的起源》，人民出版社1972年版，第167-168頁）

國家與氏族組織有兩點明顯區(qū)別。一是國家是按地區(qū)來劃分國民的，而氏族公社是按血緣關系來劃分的。因為隨著經(jīng)濟的發(fā)展，要求人們在不同地區(qū)不斷流動，用血緣關系把人們固定在一個地區(qū)居住已不可能。按地區(qū)劃分國民被作為出發(fā)點，并允許公民在他們居住的地方實現(xiàn)他們的公共權利和義務，不管他們屬于哪一氏族或哪一部落。二是國家設立了公共權力，而氏族社會是不存在這樣的公共權力的。構成國家公共權力的，不僅有武裝的人，而且還有物質的附屬物，如監(jiān)獄和各種強制機關。隨著國內階級對立的尖銳化和彼此相鄰各國的強大，公共權力就日益加強。為了維護公共權力，就需要居民繳納捐稅，捐稅不夠就發(fā)行公債。國家是為最強大、經(jīng)濟上占統(tǒng)治地位的階級服務的，這個階級借助于國家在政治上也成為占統(tǒng)治地位的階級，因而獲得了鎮(zhèn)壓和剝削被壓迫階級的新手段。恩格斯對資本主義國家的性質做了如下描述：“現(xiàn)代國家，不管它的形式如何，本質上都是資本主義的機器，資本家的國家，理想的總資本家。”（恩格斯：《反杜林論》，人民出版社1970年版，第275頁）

順便指出，捐稅，即財政，是隨著國家的出現(xiàn)，公共權力的設立而產(chǎn)生的，它為維護公共權力提供了經(jīng)濟支撐。所謂“有政必有財，有財才有政”，說明了國家與財政不可分割的內在聯(lián)系。財政學原理告訴我們，財政是國家為了實現(xiàn)其職能對國民收入的分配活動及所體現(xiàn)的分配關系。而隨著財政的產(chǎn)生和發(fā)展，對財政分配的監(jiān)督活動也即獨立出來，國家審計就出現(xiàn)了。這說明，財政與審計都是與國家緊密聯(lián)系的范疇，都是為國家及國家治理服務的。隨著社會形態(tài)的演進，國家職能的拓展，審計的范圍也在不斷擴大。

第二，國家最終是要消亡的。

馬克思主義揭示了資本主義社會產(chǎn)生和發(fā)展的規(guī)律。資本主義社會的基本矛盾是生產(chǎn)的社會化同生產(chǎn)資料資本主義私人占有之間的矛盾。這個矛盾主要表現(xiàn)在兩個方面：一是由于追求剩余價值的內在沖動和資本主義競爭的外在壓力形成的生產(chǎn)無限擴大趨勢與勞動人民群眾購買力相對縮小的矛盾，二是個別企業(yè)生產(chǎn)的有組織性與整個社會生產(chǎn)的無政府狀態(tài)之間的矛盾。由此必然爆發(fā)生產(chǎn)相對過剩的周期性的經(jīng)濟危機。這種情況表明，資本主義社會已經(jīng)容納不了它所創(chuàng)造的財富，它的外殼要被炸毀了。馬克思、恩格斯設想的解決問題的出路是，把巨大的社會化的生產(chǎn)資料變?yōu)閲邑敭a(chǎn)。“無產(chǎn)階級將取得國家政權，并且首先把生產(chǎn)資料變?yōu)閲邑敭a(chǎn)。但是這樣一來它就消滅了無產(chǎn)階級自身，消滅了一切階級差別和階級對立，也就消滅了作為國家的國家”。“當國家終于真正成為整個社會的代表時，它就使自己成為多余的了。當不再有需要加以鎮(zhèn)壓的社會階級的時候，當階級統(tǒng)治和根源于至今產(chǎn)生的生產(chǎn)無政府狀態(tài)的生存斗爭已被消除，而由此產(chǎn)生的沖突和極端行動也隨著被消除了的時候，就不再需要什么鎮(zhèn)壓了，也就不再需要國家這種特殊的鎮(zhèn)壓力量了。國家真正作為整個社會的代表所采取的第一個行動，即以社會的名義占有生產(chǎn)資料，同時也是它作為國家所采取的最后一個獨立行動。那時，國家政權對社會關系的干預將先后在各個領域中成為多余的事情而自行停止下來。那時，對人的統(tǒng)治將由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領導所代替。國家不是被廢除的，它是自行消亡的?！保ǘ鞲袼梗骸斗炊帕终摗?，人民出版社1970年版，第277頁）恩格斯還指出：“隨著階級的消失，國家也不可避免地要消失。以生產(chǎn)者自由平等的聯(lián)合體為基礎的、按新方式來組織生產(chǎn)的社會，將把全部國家機器放到它應該去的地方，即放到古物陳列館去，同紡車和青銅斧陳列在一起?！保ǘ鞲袼梗骸都彝?、私有制和國家的起源》，人民出版社1972年版，第171頁）

當然，馬克思主義經(jīng)典作家所說的國家消亡，是共產(chǎn)主義社會高級階段的事情。馬克思對共產(chǎn)主義社會大致的設想是：迫使人們奴隸般地服從分工的情形已經(jīng)消失，從而腦力勞動和體力勞動的對立也隨之消失；勞動已經(jīng)不僅僅是謀生的手段，而且本身成了生活的第一需要；隨著個人的全面發(fā)展生產(chǎn)力也增長起來，集體財富的一切源泉都充分涌流，社會的旗幟上寫著：各盡所能，按需分配。（見馬克思《哥達綱領批判》，人民出版社1965年版，第14頁）列寧也認為，在共產(chǎn)主義社會，已經(jīng)沒有階級（是指某一部分居民進行有系統(tǒng)的斗爭）需要加以鎮(zhèn)壓。對群眾的剝削和群眾的貧困已被消除。人們擺脫了資本主義奴隸制，擺脫了資本主義剝削制造成的無數(shù)殘暴、野蠻、荒謬和卑鄙的現(xiàn)象，也就會逐漸習慣于遵守數(shù)百年來人們就知道的、數(shù)千年來在一切處事格言上反復談到的、起碼的公共生活規(guī)則，自動地遵守這些規(guī)則，而不需要暴力，不需要強制，不需要服從，不需要所謂國家這種實行強制的特殊機構。即使存在個別人的搗亂，也不需要實行鎮(zhèn)壓的特殊機器，武裝的人民自己會簡單容易地做這項工作，就像現(xiàn)代社會中一群文明人勸解打架的人或制止虐待婦女一樣。（見列寧《國家與革命》，人民出版社1964年版，第79頁、第81頁）

第三，社會主義社會仍然需要國家。

馬克思認為，“在資本主義社會和共產(chǎn)主義社會之間，有一個從前者變?yōu)楹笳叩母锩D變時期。同這個時期相適應的也有一個政治上的過渡時期，這個時期的國家只能是無產(chǎn)階級的革命專政?！保R克思：《哥達綱領批判》，人民出版社1965年版，第22～23頁）這個社會，“是剛剛從資本主義社會中產(chǎn)生出來的，因此它在各方面，在經(jīng)濟、道德和精神方面都還帶著它脫胎出來的那個舊社會的痕跡?！保R克思：《哥達綱領批判》，人民出版社1965年版，第12頁）社會主義社會實行生產(chǎn)資料公有制，實行“按等量勞動領取等量產(chǎn)品”的分配原則。在這樣的條件下，仍然需要國家存在。國家在這時的主要作用是鎮(zhèn)壓剝削者，保衛(wèi)生產(chǎn)資料公有制，領導廣大民眾發(fā)展社會主義經(jīng)濟，盡可能快地增加生產(chǎn)力的總量，強迫人們遵守分配秩序，同時做好分配的基礎工作——統(tǒng)計和監(jiān)督。列寧曾指出，社會主義社會通行的按等量勞動領取等量產(chǎn)品的分配原則，以形式上的平等掩蓋了事實上的不平等。因為每個人的體力、智力存在著天然差別，家庭負擔也各不相同，按勞分配形式上的平等仍然造成事實上的不平等，仍然沒有超出資產(chǎn)階級權利的狹隘眼界。在存在權利的條件下，如果沒有一個能夠迫使人們遵守權利規(guī)范的機構，權利也就等于零。（見列寧《國家與革命》，人民出版社1964年版，第22頁、第88頁）列寧還寫道：“統(tǒng)計和監(jiān)督是把共產(chǎn)主義第一階段調整好，使它能正確地進行工作所必須的主要條件?！薄叭繂栴}在于要他們在正確遵守工作標準的條件下同等地工作，并同等地領取報酬。”（列寧：《國家與革命》，人民出版社1964年版，第90頁）

還需要指出的是，馬克思、恩格斯所處的時代，資本主義雖然已經(jīng)得到高度發(fā)展，但還沒有進入帝國主義階段，第一次世界大戰(zhàn)尚未爆發(fā)，帝國主義瓜分世界以及為此發(fā)生戰(zhàn)爭表現(xiàn)還沒有現(xiàn)在這樣明顯。所以馬克思、恩格斯沒有過多提及為防止外敵入侵、保衛(wèi)本國領土安全和本國人民利益而對國家的需要。兩次世界大戰(zhàn)以及戰(zhàn)后大大小小幾十次局部戰(zhàn)爭，還有近年來的顏色革命、貨幣戰(zhàn)爭、貿易戰(zhàn)爭等等，使人們清楚認識到國家在維護主權、領土完整、防止外部勢力滲透顛覆、保護本國人民利益等方面的重要作用。社會主義國家必須大力發(fā)展經(jīng)濟，提高綜合國力，建設強大國防，才能屹立于世界民族之林，保障自己的存在與發(fā)展。

二、中國國家治理的目標任務與基本組織框架

國家的存在需要有效的國家治理。什么是國家治理？我們可以找到林林總總的回答。經(jīng)歸納分析，我的看法是：國家治理就是通過一定的組織架構，建立并實施法律、規(guī)則、制度，對社會及公共事務進行統(tǒng)治、管理、控制、協(xié)調，以實現(xiàn)預定目標的過程或行為。在這里，治理的主體是組織架構中的各組成部分；治理的對象是社會及公共事務；治理的客體即對象載體，是構成社會和參與公共事務的組織及公民個人；治理的途徑是建立并實施法律、規(guī)則、制度；治理的手段是統(tǒng)治、管理、控制、協(xié)調；治理要有預設的目標；治理是一個過程。

我們以中國特色社會主義國家治理為研究對象，并著重討論中國國家治理的基本組織框架。

首先來看中國國家治理的目標任務。《中國共產(chǎn)黨章程》總綱指出：我國正處于并將長期處于社會主義初級階段。在現(xiàn)階段，社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。階級斗爭還在一定范圍內長期存在，在某種條件下還有可能激化。黨在社會主義初級階段的基本路線是：領導和團結全國各族人民，以經(jīng)濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，自力更生，艱苦創(chuàng)業(yè)，為把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國而奮斗。要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設五位一體總體布局，協(xié)調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨戰(zhàn)略布局，完成好推進現(xiàn)代化建設、實現(xiàn)祖國統(tǒng)一、維護世界和平與促進共同發(fā)展三大歷史任務，在建國一百周年實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的奮斗目標。我們可以把黨章總綱中提到的在堅持“一個中心、兩個基本點”的基礎上，完成三大歷史任務、協(xié)調推進四個全面戰(zhàn)略布局、統(tǒng)籌推進五位一體總體布局，實現(xiàn)百年奮斗目標看作是一定時期中國國家治理的目標任務。

下面，我們討論中國國家治理的基本組織架構。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產(chǎn)黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導，黨是最高政治領導力量。”“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！薄按_保黨始終總攬全局，協(xié)調各方?！币虼?，在中國國家治理組織架構中，中國共產(chǎn)黨處于最高的、全面的領導地位。

國家機構在國家治理中擔負著重要職責。我國憲法規(guī)定的國家機構包括：全國人民代表大會；中華人民共和國主席；國務院；中央軍事委員會；地方各級人民代表大會和地方各級人民政府；民族自治地方的自治機關；監(jiān)察委員會；人民法院和人民檢察院。在我國，一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權力機關，具有國家立法、產(chǎn)生國家機構領導人員、批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和中央財政預決算以及監(jiān)督行政機關、監(jiān)察機關、司法機關等職權。法律還規(guī)定了地方人民代表大會的職權。國務院和地方各級人民政府是國家權力機關的執(zhí)行機關，是國家行政機關，具體管理全國或本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、生態(tài)文明建設、教育、科學、文化、衛(wèi)生健康、體育、民政、公安、司法行政等。國務院還負責管理對外事務和國防建設。國家和地方各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關，對國家公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守等情況進行監(jiān)督檢查，對涉嫌職務違法和職務犯罪的行為進行調查并作出政務處分決定，對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責。最高人民法院和地方各級法院是國家審判機關，對刑事、民事、行政訴訟等案件進行審理做出判決，懲罰犯罪，解決糾紛，保護自然人、法人和非法人組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權。最高人民檢察院和地方各級檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，對犯罪嫌疑人批準逮捕，提起公訴，并對刑事、民事、行政訴訟的審判和判決結果以及執(zhí)行情況進行監(jiān)督，追訴犯罪，保障人權，維護國家安全和社會秩序，依法監(jiān)督國家機關及其工作人員行使職權。我國憲法和其他相關法律對上述國家機構在國家治理中的職責權限都做出了明確規(guī)定。

在中國國家治理中，還有其他機構、組織也在發(fā)揮著各自的、不可或缺的作用。包括：中國人民政治協(xié)商會議全國和地方各級委員會。政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領導下的具有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，具有政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能。工會、共青團、婦聯(lián)、各民主黨派、工商聯(lián)等，它們在各自領域有自己的聯(lián)系對象或組織成員，發(fā)揮相應職能。城市居民委員會和農村村民委員會，是基層群眾自治組織，辦理本居住區(qū)公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安等。其他社會團體、非政府組織等，也有其法定活動范圍和內容。這些機構或組織在國家治理中的作用也是非常重要的。

企業(yè)事業(yè)單位是生產(chǎn)經(jīng)營的基本單位。居民個人是社會的細胞。在國家治理過程中，它們主動地履行自己的責任義務，參加社會再生產(chǎn)過程各環(huán)節(jié)的有關活動，為實現(xiàn)國家治理目標、完成國家治理任務，發(fā)揮著基礎性的、正向的作用。毛澤東同志說得好：人民，只有人民，才是創(chuàng)造歷史的真正動力。所以，在國家治理組織架構中，企業(yè)事業(yè)單位和居民個人處于基礎性的位置。

可能有人會提出這樣的疑問：這樣一來，國家治理的主體、客體豈不是混淆不清了？回答是肯定的。我們不能把國家治理的主體與客體完全對立起來，它們之間不存在絕對的分界線。從一方面看它們是治理的主體，履行職權、職責、義務，從另一方面看它們又是治理的客體，在自己的活動中要遵守法律、規(guī)則、制度等等，受到約束。所有的機構、組織、個人都參與治理，同時又受到約束，國家治理就會健康順暢運行。在這里，我們只要想想處于國家治理組織架構領導地位的中國共產(chǎn)黨在全面從嚴治黨，我們對這個問題的認識就會清楚了。

至此，我們可以把中國特色社會主義國家治理基本組織架構（框架，framework），如圖1所示。

三、審計監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的地位

前述國家治理的基本組織架構，是從組織機構的角度來劃分的。我們還可以從各組織機構在國家治理中發(fā)揮作用的性質來劃分。我們知道，治理的一般原則是科學合理配置權力，同時做到權力相互制衡，防止權力濫用，以順利實現(xiàn)治理目標。無論是公司治理還是國家治理，權力一般被分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個部分。在公司治理中，我們看到有董事會（決策）、高管層（經(jīng)營執(zhí)行）、監(jiān)事會（監(jiān)督）。在我國封建國家治理中，我們看到有皇帝、宰相——六部、監(jiān)察御史（都察院）的權力結構，已經(jīng)帶有決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的濃厚色彩。在當今世界多數(shù)國家，實行立法、行政、司法相分立的體制。中國特色社會主義國家治理的基本方略是依法治國。在全面推進依法國進程中，黨代表人民的根本利益，集中人民的意志，帶領人民制定法律和執(zhí)行法律。在這里，黨的領導、人民當家做主和依法治國是有機的統(tǒng)一。黨的領導是全面的，總攬全局，協(xié)調各方，涉及決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個方面。而在國家機構的設置和國家治理具體法律程序運作過程中，決策（人大）、執(zhí)行（政府）和監(jiān)督（監(jiān)察、司法等）的劃分是十分明顯的。

根據(jù)我國憲法和審計法等相關法律規(guī)定，審計機關是本級政府的組成部門。在本級政府首長的領導下，依法進行審計監(jiān)督。在目前的國家治理組織架構中，審計機關隸屬于行政序列，是執(zhí)行機關。但審計機關履行職能、發(fā)揮作用的性質，是獨立的、專門的經(jīng)濟監(jiān)督。習近平總書記中央審計委員會第一次會議重要講話指出：審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。這就為我們明辨審計的性質指明了方向，厘清了思路。

審計機關首先是政治機關。要加強黨對審計工作的領導。審計機關要講政治，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，落實黨中央對審計工作的部署要求。要在黨中央、中央審計委員會的領導下，在履行法定職責過程中，監(jiān)督黨中央重大政策措施在相關地區(qū)、部門、單位的落實情況，維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，推動全面從嚴治黨。

根據(jù)現(xiàn)行法律和有關規(guī)定，審計監(jiān)督的對象是公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部任期經(jīng)濟責任。在以經(jīng)濟建設為中心的條件下，審計監(jiān)督作為綜合性的、獨立的、專門的經(jīng)濟監(jiān)督是非常重要的。財政是國家治理的基礎和重要支柱。國家預算反映著政府的活動范圍和方向。財政政策是國家宏觀調控的重要政策工具。審計機關對政府財政收支（公共資金）管理使用的真實、合法、效益情況進行監(jiān)督，以維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進宏觀調控政策落實。公有制、國有企業(yè)、國有資源是社會主義應有之義，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。審計機關對國有資產(chǎn)、國有資源的管理使用的真實、合法、效益情況進行監(jiān)督，以保護其安全完整，促進其保值增值。“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。干部中的關鍵少數(shù)尤為重要。審計機關對各地區(qū)各部門（各級）黨政主要負責人以及國有企業(yè)法定代表人任期經(jīng)濟責任履行情況和對自然資產(chǎn)資源保護利用應履行的責任進行監(jiān)督，以促進領導干部依法履職盡責。習近平總書記中央審計委員會第一次會議重要講話要求審計機關依法全面履行審計監(jiān)督職責，促進經(jīng)濟高質量發(fā)展，促進全面深化改革，促進權力規(guī)范運行，促進反腐倡廉。這也是對新時期審計監(jiān)督發(fā)揮作用的高度概括。

在我國國家治理組織結構中，在黨和國家監(jiān)督體系中，還存在除審計監(jiān)督之外的其他監(jiān)督類型。黨的十九大報告要求：“構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，把黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力”。根據(jù)我們的理解，國家機關監(jiān)督可以包括人大監(jiān)督、國家監(jiān)察、行政監(jiān)督和審計監(jiān)督（目前審計監(jiān)督形式上處在行政監(jiān)督之內，這種狀況是不合理的，后面會專門談到）。這樣，我國國家治理中黨和國家監(jiān)督體系就包括：黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、國家監(jiān)察、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。審計監(jiān)督與其他類型的監(jiān)督在監(jiān)督對象、監(jiān)督內容、監(jiān)督方式等方面存在明顯分工和區(qū)別，也存在密切的聯(lián)系。

黨內監(jiān)督是對黨的各級組織、黨員個人進行的監(jiān)督。監(jiān)督的內容是貫徹黨的路線方針政策情況，履行黨員義務、遵守黨的紀律情況等。黨內監(jiān)督是通過黨的組織、黨員個人進行的。審計機關對黨員領導干部進行任期經(jīng)濟責任審計，以及在其他審計中發(fā)現(xiàn)黨員遵守財經(jīng)紀律、廉政紀律等情況，從而為加強黨內監(jiān)督服務。

人大監(jiān)督是國家權力機關對行政機關、監(jiān)察機關、司法機關工作進行的監(jiān)督，是對法律實施情況的監(jiān)督。監(jiān)督的方式是聽取工作報告、提出議案、質詢、調查、檢查等。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，審計機關要受本級政府委托，向本級人大常委會做本級財政預算執(zhí)行和其他財政收支的年度審計工作報告，人大常委會可以對審計工作做出相關決議。因此可以說，審計機關的工作既要接受人大監(jiān)督，也要為人大監(jiān)督本級財政預算執(zhí)行情況和決算服務。

行政監(jiān)督包括上級政府對下級政府的監(jiān)督，如組織的各種督查等；也包括政府部門結合履行管理職責進行的監(jiān)督，如財政部門對公共資金使用情況的監(jiān)督；國資部門對國有資本管理運用情況的監(jiān)督；銀保監(jiān)會和證監(jiān)會對金融活動的監(jiān)督；自然資源和生態(tài)環(huán)境保護部門對土地礦產(chǎn)海洋等資源管理和生態(tài)環(huán)境保護情況的監(jiān)督；市場監(jiān)督部門對產(chǎn)品質量和市場經(jīng)濟秩序的監(jiān)督；等等。這些監(jiān)督雖然都帶有經(jīng)濟監(jiān)督的性質，但都是同有關管理活動結合進行的，從事這些監(jiān)督活動的部門同時履行相應的管理職能。審計機關目前雖然屬于行政序列，但它是獨立的、全面的、專門的經(jīng)濟監(jiān)督，不涉及任何管理活動，因而不能把審計監(jiān)督看成是一般性質的行政監(jiān)督。黨的十八屆四中全會通過的全面推進依法治國的決定，就把審計監(jiān)督同行政監(jiān)督區(qū)別開來，成為一種與其他各類監(jiān)督相并列的監(jiān)督類型。黨的十九大把審計監(jiān)督列入國家機關監(jiān)督，更為改革審計管理體制留下了空間。審計機關在履行監(jiān)督職責中，要與這些具有監(jiān)管職能的政府部門做好協(xié)作配合，同時也要對這些部門是否恰當?shù)芈男辛吮O(jiān)管職責進行監(jiān)督。

國家監(jiān)察機關是對所有行使公權力的公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守進行監(jiān)督，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，處分、問責有關公職人員。審計機關在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或職務犯罪的，應當及時移送監(jiān)察機關。

民主監(jiān)督是各級政協(xié)和各民主黨派對黨和政府工作貫徹落實中共中央決策、政策措施等情況的監(jiān)督。監(jiān)督的方式是會議發(fā)言、提案、專題協(xié)商、專題調研等，提出意見和建議。審計機關應有關方面要求可以提供相關審計情況，支持民主監(jiān)督。

司法監(jiān)督包括人民檢察院和人民法院的監(jiān)督。人民檢察院行使檢察權，依法對有關職務犯罪等刑事案件直接偵查。審計機關在工作中發(fā)現(xiàn)屬于檢察機關管轄的案件線索，應當移送檢察機關。人民法院在審理有關案件中，需要審計機關提供有關情況的，審計機關應當積極支持配合。同時，目前審計機關隸屬行政序列，審計機關做出的有關財務收支的審計決定以及信息公開等具體行政行為，屬于行政訴訟法的調整對象。如果法人、自然人對審計機關的有關具體行政提起行政訴訟，審計機關應積極應訴，接受人民法院監(jiān)督。

群眾監(jiān)督是居民個人或群體對國家治理中具體事務或個人合法權益受到侵害通過信訪舉報等方式反映情況、提出意見或建議。毛澤東同志在1945年同黃炎培談話時指出，只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息?？梢娙罕姳O(jiān)督在國家治理中是十分重要的。審計機關在制訂審計計劃時，應當充分考慮群眾反映強烈的問題、與民生密切相關的問題等；在審計實施過程中，應當采取適當方式聽取群眾意見，取得審計證據(jù)；在審計報告完成以后，在保守國家秘密和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，要向社會公開審計報告，讓群眾了解審計情況，推動群眾監(jiān)督，促進審計整改。

輿論監(jiān)督是傳統(tǒng)媒體和新媒體對國家治理的各個方面報道的情況，提出的批評和建議。審計機關要做好與新聞媒體部門的聯(lián)系協(xié)調，準確報道審計情況，做好輿論引導，利用輿論批評促進審計工作，促進審計整改。

綜合以上分析可以得出這樣的結論：審計監(jiān)督有法定的、特定的監(jiān)督對象。審計監(jiān)督是獨立的、綜合的、專門的、專業(yè)的經(jīng)濟監(jiān)督。審計監(jiān)督與其他類型的監(jiān)督互有分工、互有區(qū)別，又互有聯(lián)系。審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在國家治理中發(fā)揮著維護財政經(jīng)濟秩序和國家經(jīng)濟安全、促進提高財政資金使用效益、促進國有資本保值增值、促進中央宏觀調控政策落實、促進經(jīng)濟高質量增長與社會、生態(tài)環(huán)境健康協(xié)調發(fā)展、促進全面依法治國和全面深化改革、促進權力規(guī)范運行、促進反腐倡廉等重要作用。

四、改革審計管理體制的幾點思考

黨的十八大對于全面深化改革作出戰(zhàn)略部署，十八屆三中全會明確了全面深化改革的總目標，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大要求，改革審計管理體制。十九屆三中全會決定，組建中央審計委員會。這是加強黨對審計工作集中統(tǒng)一領導的重大舉措，為審計更好地發(fā)揮其推進國家治理現(xiàn)代化的作用提供了保證。中央審計委員會是黨中央關于審計的決策議事協(xié)調機構，要對審計工作和審計改革進行頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調，把方向，謀大局，定政策，促改革能力提高。

建立中央審計委員會，標志著改革審計管理體制邁出了重要一步，但并不意味著改革審計管理體制的任務已經(jīng)完成。建立中央審計委員會為改革審計管理體制提供了堅強的組織領導保障。改革審計管理體制仍大有研究和實踐的空間，任重道遠。審計管理體制包括對審計機關的領導、審計機構的設置、在國家機構中的地位、上下級審計機關的關系、審計機關主要負責人任免程序，等等。中央審計委員會的建立，體現(xiàn)了黨中央對審計工作的高度重視，從國家治理組織結構的角度看，是從頂層加強了黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導。這是在各個方面全面加強黨的領導的應有之義。對于現(xiàn)行審計管理體制的其他諸多方面，則還沒有更多涉及。

現(xiàn)行審計管理體制的基本框架是1982年憲法規(guī)定的，1994年審計法和2006年修改后的審計法又做出一些補充規(guī)定。主要包括：縣級以上人民政府設立審計機關。各級審計機關是本級人民政府組成部門，在本級政府行政首長領導下，依法開展審計工作。審計業(yè)務工作受本級人民政府和上一級審計機關雙重領導。每個年度審計機關要受本級政府委托，向本級人大常委會做出年度審計工作報告。審計機關主要負責人同本級政府組成部門主要負責人一樣，由本級政府行政首長提名，本級人大常委會決定任免。這樣的審計管理體制，是適應審計機關初建、工作逐步開展的實際情況的，也與我國社會主義民主政治發(fā)展進程有關，因而有其必要性和合理性。

但是，在國家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化、審計機關在國家治理中發(fā)揮的作用越來越重要的今天，這樣的審計管理體制已經(jīng)不能很好適應審計工作發(fā)展的需要，應該進行必要的改革。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上要求，要深化審計制度改革。我理解，深化審計制度改革，首當其沖的就是審計管理體制改革。

首先，從國家治理組織結構科學設置、保障依法獨立審計看改革審計管理體制的必要性。審計機關目前隸屬的行政序列，性質是執(zhí)行機關，而審計的性質是專門的經(jīng)濟監(jiān)督，在屬性上與執(zhí)行機關是不同的，目前的審計管理體制不符合國家治理關于決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的原則要求。顯而易見的是，審計機關監(jiān)督的主要對象是公共資金、國有資產(chǎn)資源。直接管理公共資金、國有資產(chǎn)資源的，是各級行政機關。以處在行政序列之內的審計機關去監(jiān)督其他行政機關，法理設計上是不夠合適的，是會影響到審計獨立性的。雖然法律規(guī)定審計機關在本級政府行政首長領導下依法獨立開展審計，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉，但在實踐中依法獨立審計還是會受到一些影響。比如，按照目前行政系統(tǒng)一般的工作規(guī)則，重要事項要經(jīng)各有關政府部門協(xié)調一致后才能報本級政府決定。審計機關在年度審計報告中準備反映的一些問題，有時在認識上很難同有關行政機關取得一致，反復溝通影響了審計效率，最終審計機關乃至政府領導也不得不考慮其他部門一再堅持的意見。再比如，對于政府領導決策的有關財政重大支出、國有資產(chǎn)管理重大事項等，本級審計機關很難提出不同的審計意見。還有，審計機關領導人員與其他行政機關領導人員同為本級政府組成人員，也有可能影響到審計獨立性。以上各點，在實踐中不乏其例。解決這一問題的辦法，就是將審計機關從行政序列劃出，使之成為完全獨立的國家經(jīng)濟監(jiān)督機關。

其次，從實現(xiàn)審計全覆蓋要求看改革審計管理體制的必要性。中央領導同志近年來多次強調實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，即實現(xiàn)對所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、自然資產(chǎn)資源和領導干部任期經(jīng)濟責任的審計監(jiān)督全覆蓋。實踐中審計機關也在努力做到全覆蓋。但一直以來存在著體制不順的情況：作為政府行政部門的審計機關，要到行政系統(tǒng)以外，如黨的工作部門、人大機關、政協(xié)機關、司法機關等進行財政預算執(zhí)行審計，對地區(qū)、部門黨政主要領導干部和省以下法檢兩長進行任期經(jīng)濟責任審計或自然資產(chǎn)資源離任審計。雖然在實踐中審計工作的開展是正常的，但法理不順、體制不順的情況是明顯存在的，同有關法律規(guī)定精神也不盡一致。國家監(jiān)察體制改革將行政監(jiān)察上升為國家監(jiān)察，主要動因就是為了實現(xiàn)對所有國家公職人員的監(jiān)察全覆蓋。審計也面臨同樣的問題，而且實踐需求更為迫切。國家監(jiān)察體制改革的路徑完全可以為審計管理體制改革提供借鑒。

第三，從推進全面依法治國的要求看改革審計管理體制的必要性。前述兩點均涉及法律規(guī)定的審計體制、審計范圍等，需要及時修改相關法律規(guī)定，以符合依法治國、依憲治國、依法審計的要求。這里再從被審計單位的法定救濟途徑來進一步分析這一問題。現(xiàn)行審計法規(guī)定，被審計單位對審計機關做出的有關財政收支的決定不服的，可以提請審計機關的本級人民政府裁決，本級人民政府的裁決為最終決定。被審計單位對審計機關做出的有關財務收支的決定不服的，可以依法提起行政復議或者提起行政訴訟。這里且不說有時財政收支和財務收支本來就是劃分不清楚的，這樣的規(guī)定本身也是不合法理的。試想一下，如果被審計單位是行政序列以外的其他機關、單位，它們對審計機關做出的有關財政收支的決定不服，但仍要提請作為行政機關的本級人民政府做出最終裁決，這樣的規(guī)定從法理上看顯然是不合適的。還有，被審計單位對審計機關做出的有關財務收支的規(guī)定不服，可以提起行政復議或者向人民法院提起行政訴訟，這樣的規(guī)定也是不合理的。一種獨立監(jiān)督類型的監(jiān)督結果，如果可以被其他部門、單位直接改變，那么這種監(jiān)督的獨立性、專業(yè)性、權威性、公正性都會受到質疑和挑戰(zhàn)。解決這一問題的途徑，就是摘去審計機關頭上行政機關的帽子，使審計機關成為獨立的國家經(jīng)濟監(jiān)督機關。被審計單位對審計機關做出的審計決定不服的，可以向上一級審計機關直至最高審計機關申請復審。最高審計機關的復審決定為最終決定。做出這樣的規(guī)定，符合中央提出的建立集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系的要求。當然，審計機關必須做到嚴格審計管理，確保審計質量。

第四，從歷史經(jīng)驗和國際經(jīng)驗看改革審計管理體制的必要性。歷史的經(jīng)驗值得注意。在中國共產(chǎn)黨領導的土地革命時期，中華蘇維埃共和國在1933年建立審計委員會，隸屬于中央人民委員會（即執(zhí)行機關，政府）。1934年2月召開的第二次全國蘇維埃代表大會，決定在全國蘇維埃代表大會的常設機構——中央執(zhí)行委員會下設立審計委員會，形成了中央人民委員會、最高法院、審計委員會并列的國家機構。黨的十八大后，中國人民解放軍審計署由總后勤部領導改由中央軍委直接領導。在參加世界審計組織的190多個國家的最高審計機關中，除我國外，已經(jīng)不存在審計機關完全隸屬于執(zhí)行機關（行政機關）序列的審計體制。古巴、越南、蒙古等國的審計體制原與我國相近，但近幾年陸續(xù)進行了改革。目前只有韓國監(jiān)察院是監(jiān)審合一的體制，直接向總統(tǒng)負責，還帶有一定的行政色彩。當然，我們搞中國特色社會主義，要走自己的路，不一定照抄照搬別人的做法。了解這些歷史經(jīng)驗和國際經(jīng)驗，可以為我們改革審計管理體制開闊視野和提供啟發(fā)。

當然，改革審計管理體制還會涉及其他內容，如上下級審計機關的關系特別是省級以下審計體制的問題。這是大的審計管理體制內，審計系統(tǒng)內部的問題，限于篇幅容當另文討論。

改革審計管理體制，是黨和國家監(jiān)督體系的一項重大改革，必須在黨中央和中央審計委員會的領導下穩(wěn)步推進。這里只是從研究的角度提出一種思路和建議供決策參考。我們堅信，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我們一定能夠按國家治理規(guī)律辦事，從實際出發(fā)，統(tǒng)一思想，完成好改革審計管理體制的任務，向著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向闊步前進。